Tính bền vững và khả năng đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của ngân sách tỉnh bà rịa vũng tàu

  • 84 trang
  • file .pdf
BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO
TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
ðỖ THỊ THU HỒNG
TÍNH BỀN VỮNG VÀ KHẢ NĂNG ðÁP ỨNG MỤC TIÊU
PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI CỦA NGÂN SÁCH
TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
TP. Hồ Chí Minh - Năm 2010
BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO
TRƯỜNG ðẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
ðỖ THỊ THU HỒNG
TÍNH BỀN VỮNG VÀ KHẢ NĂNG ðÁP ỨNG MỤC TIÊU
PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI CỦA NGÂN SÁCH
TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 603114
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHAN HIỂN MINH
TP. Hồ Chí Minh - Năm 2010
i
LỜI CẢM ƠN
ðề tài: “Tính bền vững và khả năng ñáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế xã
hội của ngân sách tỉnh Bà Rịa – Vũng tàu” là nội dung tôi chọn ñể nghiên cứu và
làm luận văn tốt nghiệp sau hai năm theo học chương trình cao học chuyên ngành
Chính Sách Công tại Chương Trình Giảng Dạy Kinh Tế Fulbright - trường ðại học
Kinh Tế TP. Hồ Chí Minh.
ðể hoàn thành khóa học và bài nghiên cứu này, ñầu tiên tôi xin gửi lời biết
ơn chân thành ñến TS. Phan Hiển Minh, người thầy ñã trực tiếp chỉ bảo và hướng
dẫn tận tình ñể tôi thực hiện xong luận văn.
Tôi trân trọng biết ơn ban lãnh ñạo, các anh chị ñang công tác tại Sở Tài
chính tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ñã hỗ trợ tôi rất nhiều trong việc thu thập số liệu và
giải ñáp các thắc mắc về tình hình ngân sách tỉnh ñể tôi có thể hoàn thành luận văn.
Tôi xin trân trọng cảm ơn ban lãnh ñạo Chương Trình Giảng Dạy Kinh Tế
Fulbright, Khoa ðào Tạo Sau ðại Học thuộc trường ðại học Kinh Tế TP. Hồ Chí
Minh cùng tất cả các thầy cô ñã giảng dạy tôi trong suốt thời gian học tập và nghiên
cứu tại trường.
Và tôi cũng xin gửi lời cảm ơn ñến lãnh ñạo, các ñồng nghiệp tại Ủy Ban
Nhân Dân huyện ðất ðỏ ñã luôn tạo mọi ñiều kiện thuận lợi cho tôi học tập và
nghiên cứu trong thời gian qua.
Cuối cùng, tôi xin cảm ơn những người thân, bạn bè ñã luôn bên tôi, ñộng
viên tôi hoàn thành khóa học và bài luận văn này.
ii
LỜI CAM ðOAN
Tôi xin cam ñoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các ñoạn trích
dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn ñều ñược dẫn nguồn và có ñộ chính xác cao
nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan
ñiểm của Trường ðại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng
dạy kinh tế Fulbright.
Tác giả
ðỗ Thị Thu Hồng
iii
MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN .......................................................................................................... i
LỜI CAM ðOAN.................................................................................................... ii
MỤC LỤC ............................................................................................................. iii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT.......................................................................... v
DANH MỤC CÁC BẢNG ..................................................................................... vi
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ ............................................................................... vii
TÓM TẮT ............................................................................................................ viii
GIỚI THIỆU ........................................................................................................... 1
CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ NGÂN SÁCH VÀ TÍNH BỀN VỮNG
CỦA NGÂN SÁCH ................................................................................................ 4
1.1 Ngân sách nhà nước ................................................................................ 4
1.2 Nguyên tắc quản lý NSNN ...................................................................... 5
1.3 Phân cấp quản lý NSNN ......................................................................... 5
1.3.1 Thu ngân sách nhà nước ...................................................................... 6
1.3.2. Chi ngân sách ..................................................................................... 6
1.4 Ngân sách bền vững ................................................................................ 7
1.4.1 Tính bền vững của nguồn thu ngân sách .............................................. 8
1.4.2 Tính bền vững của chi ngân sách ......................................................... 9
Kết luận chương 1: ..................................................................................... 10
CHƯƠNG 2. GIỚI THIỆU TỔNG QUÁT VỀ TỈNH BRVT, THU NGÂN SÁCH
TỈNH SO VỚI CẢ NƯỚC VÀ MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KTXH ....................... 11
2.1. Giới thiệu tổng quát về tỉnh BRVT ...................................................... 11
2.2 Thu ngân sách tỉnh BRVT so với cả nước giai ñoạn 2001 -2008 ........... 14
2.3 Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội tỉnh BRVT ñến 2020. ....................... 15
Kết luận chương 2....................................................................................... 16
CHƯƠNG 3. PHÂN TÍCH NGUỒN THU NSNN GIAI ðOẠN 2001 - 2008........ 18
3.1. Phân tích tổng thể nguồn thu NSNN trên ñịa bàn ................................. 18
3.2 Nguồn thu ngân sách nội ñịa trên ñịa bàn tỉnh BRVT............................ 20
3.2.1 Cơ cấu nguồn thu ngân sách nội ñịa theo sắc thuế ............................. 20
3.2.2 Nguồn thu ngân sách nội ñịa trên ñịa bàn theo thành phần kinh tế. ... 25
iv
3.3 Phân tích nguồn thu ngân sách tỉnh BRVT ............................................ 27
3.3.1 Tổng quan nguồn thu ngân sách tỉnh BRVT ....................................... 27
3.3.2 Các khoản thu thường xuyên .............................................................. 29
3.3.3 Các khoản thu ñặc biệt của tỉnh BRVT ............................................... 31
3.3.4 Nguồn thu phân chia .......................................................................... 32
Kết luận chương 3....................................................................................... 33
CHƯƠNG 4. CHI NGÂN SÁCH VÀ KHẢ NĂNG ðÁP ỨNG CỦA VỐN ðẦU
TƯ ðỐI VỚI MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KTXH ................................................ 35
4.1. Chi ngân sách và khả năng cân ñối thu chi ........................................... 35
4.1.1 Tổng quan chi ngân sách tỉnh BRVT .................................................. 35
4.1.2 Chi thường xuyên ............................................................................... 37
4.1.3 Chi ñầu tư phát triển từ vốn ngân sách .............................................. 38
4.1.4 Cân ñối thu chi hàng năm trong giai ñoạn 2001 - 2008...................... 40
4.2 Vốn ñầu tư trên toàn ñịa bàn tỉnh BRVT ............................................... 41
4.2.1 Vốn ñầu tư phát triển trên ñịa bàn tỉnh theo nguồn vốn...................... 41
4.2.2 Vốn ñầu tư phát triển trên ñịa bàn tỉnh theo ngành ............................ 43
Kết luận chương 4....................................................................................... 46
CHƯƠNG 5. KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM TĂNG TÍNH BỀN VỮNG VÀ
KHẢ NĂNG ðÁP ỨNG MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KTXH CỦA NGÂN SÁCH
TỈNH BRVT ......................................................................................................... 47
5.1 Kiến nghị ñối với ñịa phương trong việc huy ñộng và quản lý nguồn thu
ngân sách. ................................................................................................... 47
5.2 Kiến nghị hỗ trợ ñể tăng cường hiệu quả của việc phân bổ, quản lý chi
ngân sách ñịa phương. ................................................................................ 50
5.3 Một số kiến nghị ñối với trung ương ..................................................... 52
Kết luận chương 5....................................................................................... 53
KẾT LUẬN ........................................................................................................... 54
TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................................... 55
PHỤ LỤC
v
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BRVT Bà Rịa – Vũng Tàu
ðTNN ðầu tư nước ngoài
GTGT Giá trị gia tăng
KTXH Kinh tế xã hội
NSNN Ngân sách nhà nước
TNCN Thu nhập cá nhân
TNDN Thu nhập doanh nghiệp
TTðB Tiêu thụ ñặc biệt
XDCB Xây dựng cơ bản
vi
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1 Tổng sản phẩm BRVT so với GDP Việt Nam giai ñoạn 2001 – 2008 ..... 11
Bảng 2.2 Thu ngân sách tỉnh BRVT so với cả nước ............................................... 14
Bảng 3.1 Tổng quan nguồn thu ngân sách tỉnh BRVT ........................................... 27
Bảng 4.1 Tổng quan chi ngân sách tỉnh BRVT ...................................................... 35
vii
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ
Hình 2.1 Cơ cấu tổng sản phẩm trên ñịa bàn theo giá thực tế (không gồm giá trị
ngành CN khai thác mỏ) ........................................................................................ 13
Hình 2.2 Giá trị tổng sản phẩm và thu ngân sách trên ñịa bàn ................................ 13
Hình 3.1 Tổng hợp thu NSNN trên ñịa bàn ............................................................ 18
Hình 3.2 Tổng hợp nguồn thu ngân sách nội ñịa theo sắc thuế ............................... 21
Hình 3.3 Cơ cấu nguồn thu ngân sách nội ñịa theo sắc thuế ................................... 22
Hình 3.4 Biến ñộng của nguồn thu NS nội ñịa theo thành phần kinh tế .................. 25
Hình 3.5 Cơ cấu nguồn thu NS nội ñịa theo thành phần kinh tế ............................. 25
Hình 3.6 Cơ cấu thành phần kinh tế ñịa phương .................................................... 25
Hình 3.7 Thu ngân sách tỉnh .................................................................................. 28
Hình 3.8 Cơ cấu thu ngân sách tỉnh ....................................................................... 28
Hình 3.9 Thu thường xuyên ................................................................................... 29
Hình 3.10 Cơ cấu thu thường xuyên ...................................................................... 29
Hình 3.11 Nguồn thu ñặc biệt ................................................................................ 31
Hình 3.12 Cơ cấu thu ñặc biệt................................................................................ 31
Hình 3.13 Nguồn thu phân chia ............................................................................. 32
Hình 3.14 Cơ cấu nguồn thu phân chia .................................................................. 32
Hình 4.1 Cơ cấu chi ngân sách ñịa phương ............................................................ 36
Hình 4.2 Biến ñộng của các nội dung chi thường xuyên ........................................ 37
Hình 4.3 Vốn ðT XDCB các công trình do ñịa phương quản lý ............................ 39
Hình 4.4 Cơ cấu vốn ðT XDCB các công trình do ñịa phương quản lý ................. 39
Hình 4.5 Nguồn vốn ñầu tư ................................................................................... 41
Hình 4.6 Cơ cấu nguồn vốn ñầu tư ........................................................................ 41
Hình 4.7 Vốn XDCB, SC lớn ................................................................................ 43
Hình 4.8 Cơ cấu vốn XDCB, SC lớn ..................................................................... 43
Hình 4.9 Cơ cấu vốn ñầu tư vào ngành công nghiệp trên ñịa bàn ........................... 44
Hình 4.10 Cơ cấu vốn ñầu tư vào ngành dịch vụ trên ñịa bàn ................................ 45
viii
TÓM TẮT
ðối với ngân sách thì tính bền vững và khả năng ñáp ứng mục tiêu phát triển
KTXH là hết sức quan trọng. Thu ngân sách ảnh hưởng trực tiếp ñến khả năng cân
ñối và phân bổ chi cho các mục tiêu phát triển. Hiện nay, việc tăng cường phân cấp
quản lý nhà nước giữa trung ương và ñịa phương ñã làm tăng quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền ñịa phương ñối với việc quản lý, ñiều hành ngân sách
và thực hiện các nhiệm vụ phát triển KTXH trên ñịa bàn. Từ ñó, ngân sách bền
vững ñể hỗ trợ tốt nhất cho phát triển KTXH cũng ñã trở thành vấn ñề mà các ñịa
phương quan tâm. ðịa phương ñược chọn ñể phân tích là tỉnh BRVT. ðây là một
trong các tỉnh có nền kinh tế phát triển mạnh và là cửa ngõ hướng ra biển ðông của
khu vực ðông Nam Bộ. Tuy BRVT chỉ chiếm 1,15% dân số và 0,6% diện tích cả
nước nhưng tổng sản phẩm trên ñịa bàn chiếm tỷ lệ trung bình 11% tổng sản phẩm
quốc nội. ðây là ñịa phương có ñặc thù về nguồn thu từ dầu thô và khí chiếm 75,7%
tổng thu ngân sách trên ñịa bàn. Như vậy, liệu rằng nguồn thu ngân sách trên ñịa
bàn tỉnh BRVT cao nhưng có ñáp ứng ñược ổn ñịnh và bền vững ñể tạo ñiều kiện
cho phát triển KTXH ñịa phương? Do ñó, phân tích ngân sách tỉnh BRVT ñể hướng
ñến việc thực hiện ngân sách bền vững trong trung và dài hạn nhằm hỗ trợ tốt cho
mục tiêu phát triển KTXH của tỉnh là mục ñích chính của bài nghiên cứu này.
Trong giai ñoạn 2001 – 2008, nguồn thu trên ñịa bàn chiếm khoảng 20%
tổng nguồn thu ngân sách cả nước và tốc ñộ tăng trung bình hàng năm khoảng
17,4%. Phần lớn nguồn thu ngân sách trên ñịa bàn tỉnh thuộc nguồn thu trung ương
như thu từ dầu thô, khí và nguồn thu liên quan ñến xuất nhập khẩu. Thu ngân sách
nội ñịa tăng tương ñối ổn ñịnh với tốc ñộ trung bình 24,3%/năm, trong ñó chủ yếu
là nguồn thu từ thuế GTGT, thuế TNDN và thuế TNCN. Tỷ trọng nguồn thu thuế
TNDN ñang giảm dần trong tổng thu ngân sách nội ñịa. Thuế TNCN chiếm tỷ lệ
thấp trong tổng thu nội ñịa là chưa tương xứng với mức thu nhập bình quân ñầu
người cao của tỉnh. Cơ cấu thu ngân sách theo thành phần kinh tế chưa tương xứng
với cơ cấu các thành phần kinh tế ñịa phương. Nguồn thu ngân sách phụ thuộc
nhiều vào thành phần kinh tế có vốn ðTNN. Khu vực kinh tế dân doanh thể hiện
ix
vai trò nhỏ bé trong cơ cấu kinh tế và ñóng góp ít cho nguồn thu ngân sách. Thu
ngân sách tỉnh BRVT tăng với tốc ñộ trung bình 10%/năm. Trong năm 2008, nguồn
thu thường xuyên tăng 61,2% và nguồn thu ñặc biệt tăng 61,8% so với năm 2007.
Thu thường xuyên chiếm tỷ trọng thấp nhất trong tổng thu ngân sách tỉnh với tỷ lệ
trung bình 18,1%. Nguồn thu chiếm tỷ lệ cao nhất là các nguồn thu phân chia với
41,9% và thứ hai là nguồn thu ñặc biệt với tỷ lệ 39,9% nguồn thu ngân sách tỉnh.
Cơ cấu nguồn thu ngân sách như hiện nay thể hiện sự phụ thuộc vào khả năng ñàm
phán của tỉnh với trung ương qua tỷ lệ chia sẻ thuế và phụ thuộc vào nguồn thu ñặc
biệt, thiếu tính bền vững.
Trong phần chi ngân sách ñịa phương, nguồn thu thường xuyên của tỉnh
không ñủ trang trải cho nội dung chi thường xuyên. Tuy nhiên cơ cấu chi hiện nay
là phù hợp, thể hiện sự phân bổ vốn hài hòa giữa chi thường xuyên và chi ñầu tư
phát triển. Chi thường xuyên tăng ổn ñịnh, nội dung chi cho sự nghiệp giáo dục và
kinh tế ngày càng ñược chú trọng. Tỉnh ñang tập trung cho nôi dung chi ñầu tư ñể
tạo cơ sở hạ tầng và các ñiều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế ñịa phương. Về
tình hình phân bổ vốn ñầu tư của toàn xã hội, vốn ñầu tư của khu vực dân doanh
thấp và ñang tăng dần về tỷ trọng. Nguồn vốn ñầu tư cho ngành dịch vụ tăng mạnh
trong bốn năm trở lại ñây là phù hợp với mục tiêu tăng tỷ trọng ngành dịch vụ trong
cơ cấu kinh tế của tỉnh.
Qua phần phân tích tình hình ngân sách ñịa phương, bài nghiên cứu ñã ñưa ra
một số kiến nghị chính sách nhằm tăng tính bền vững của ngân sách trong trung và
dài hạn bao gồm các nhóm chính sách sau:
- Huy ñộng nguồn thu và phân bổ chi hợp lý, hướng tới mục tiêu ngân sách
bền vững. Tỉnh BRVT cần thực hiện các chính sách tăng cường nguồn thu riêng của
ñịa phương và ñặc biệt là ñối với nguồn thu thường xuyên. Xây dựng kế hoạch phân
bổ chi ngân sách hợp lý trong trung và dài hạn ñể tạo ñiều kiện thuận lợi, hỗ trợ cho
sự phát triển các mặt kinh tế, xã hội.
x
- Xây dựng kế hoạch ngân sách ñáp ứng mục tiêu phát triển KTXH ñịa
phương. Tỉnh cần xây dựng chiến lược phát triển trung và dài hạn. Nâng cao năng
lực cạnh tranh của ñịa phương thông qua hệ thống cơ sở hạ tầng. Tích cực phát triển
các loại hình hợp tác công tư ñối với các công trình, dự án thuộc các lĩnh vực cần
thiết ñể tăng vốn ñầu tư và tăng hiệu quả quản lý, sử dụng vốn.
- Tạo ñiều kiện thuận lợi về chính sách ñể phát triển khu vực kinh tế dân
doanh trên ñịa bàn. Từng bước tăng cường nguồn lực kinh tế từ bên trong, giảm sự
phụ thuộc vào bên ngoài.
Ngoài những kiến nghị ñối với ñịa phương, bài nghiên cứu này cũng ñưa ra
một số kiến nghị ñối với cấp trung ương ñể tạo ñiều kiện thuận lợi cho phát triển
kinh tế tỉnh BRVT nói riêng và các tỉnh thành khác trong cả nước nói chung.
1
GIỚI THIỆU
NSNN là một thành phần chủ ñạo trong lĩnh vực tài chính nhà nước bao
gồm: NSNN, dự trữ nhà nước, ngân hàng nhà nước, tài chính các cơ quan hành
chính nhà nước, tài chính các ñơn vị sự nghiệp nhà nước, tài chính doanh nghiệp
nhà nước, các quỹ nhà nước. Ngoài chức năng huy ñộng nguồn thu ñể ñảm bảo chi
cho các hoạt ñộng của bộ máy nhà nước thì NSNN còn có vai trò quan trọng trong
việc ñiều tiết vĩ mô nền kinh tế. NSNN thể hiện dưới hai dạng chính là thu ngân
sách và chi ngân sách. Tính ổn ñịnh và bền vững của nguồn thu ngân sách ảnh
hưởng trực tiếp ñến khả năng cân ñối và quyết ñịnh kế hoạch chi tiêu, phân bổ ngân
sách cho các mục tiêu KTXH. Sau ñó tình hình phát triển KTXH sẽ tác ñộng ngược
trở lại và quyết ñịnh ñến nguồn thu ngân sách. ðối với từng ñịa phương, ngân sách
cũng thể hiện vai trò to lớn của nó ñối với sự vận hành của bộ máy nhà nước và tình
hình phát triển KTXH ñịa phương ñó. Việc tăng cường phân cấp quản lý NSNN
giữa trung ương và ñịa phương ñã làm tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền ñịa phương ñối với quản lý, ñiều hành ngân sách và thực hiện các
nhiệm vụ phát triển KTXH trên ñịa bàn. Tuy nhiên, một hạn chế của tình hình phân
cấp ở Việt Nam hiện nay là “phân cấp trách nhiệm ñôi khi ñược giao cho ñịa
phương nhưng lại không ñi kèm với nguồn lực tài chính tương ứng”(Ninh Ngọc
Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh - 2008). ðây là nguyên nhân ñể các ñịa phương khai
thác tối ña quyền tự chủ của mình nhằm thực hiện việc huy ñộng và quản lý ngân
sách ñịa phương. Từ ñó, ngân sách bền vững ñể hỗ trợ tốt nhất cho phát triển
KTXH cũng ñã trở thành vấn ñề mà các ñịa phương quan tâm.
ðối với BRVT, ñây là một trong những tỉnh công nghiệp phát triển mạnh, có
khả năng ñảm bảo cân ñối thu chi ngân sách ñịa phương và nộp ngân sách cho trung
ương. Xét trong cả giai ñoạn 2001 – 2008, nguồn thu từ dầu thô chiếm 75,7%;
nguồn thu liên quan ñến hàng hóa xuất nhập khẩu chiếm 9% tổng thu ngân sách trên
ñịa bàn, trong ñó 75% là thu thuế xuất khẩu dầu. ðây là hai nguồn thu ñược ñiều
tiết 100% cho ngân sách trung ương. Tuy nhiên, ngành công nghiệp khai khoán dầu
ñã tạo tác ñộng lan tỏa và kích thích các doanh nghiệp cung cấp hàng hóa vật tư,
2
dịch vụ phát triển mạnh mẽ và ñóng góp nhiều cho nguồn thu ngân sách nội ñia trên
ñịa bàn. Nguồn thu ngân sách nội ñịa trên ñịa bàn chiếm tỷ lệ trung bình 12,2% tổng
thu ngân sách và là nguồn thu quyết ñịnh ñến số thu ngân sách tỉnh ñược hưởng.
Như vậy, liệu rằng nguồn thu ngân sách trên ñịa bàn tỉnh BRVT cao nhưng có ñáp
ứng ñược ổn ñịnh và bền vững ñể tạo ñiều kiện cho phát triển KTXH ñịa phương?
Do ñó việc phân tích ngân sách tỉnh BRVT ñể hướng ñến việc thực hiện ngân sách
bền vững trong trung và dài hạn nhằm hỗ trợ tốt cho mục tiêu phát triển KTXH của
tỉnh là mục ñích chính của bài nghiên cứu này.
Nội dung chính của bài nghiên cứu này là phân tích hai vấn ñề chính sách
bao gồm: Một là tính bền vững của ngân sách tỉnh BRVT thể hiện qua tình hình thu
chi ngân sách. Hai là vấn ñề ngân sách với mục tiêu phát triển KTXH của tỉnh thể
hiện qua chi thường xuyên và chi ñầu tư.
ðể giải quyết hai vấn ñề chính sách trên, bài nghiên cứu này sẽ phân tích tình
hình thực tế và trả lời ba câu hỏi. Thứ nhất, cơ cấu nguồn thu, phân bổ chi của ngân
sách tỉnh BRVT có bền vững không? Thứ hai, cơ cấu này có ñáp ứng mục tiêu phát
triển KTXH ñịa phương không? Thứ ba, khả năng cải thiện và tăng nguồn thu ngân
sách ñịa phương theo hướng bền vững, ñáp ứng nhu cầu chi tiêu và phát triển như
thế nào?
Bài viết bắt ñầu với phần giới thiệu cơ sở lý thuyết về thu chi NSNN, quy
ñịnh và việc phân chia các nguồn thu giữa trung ương và ñịa phương, khung phân
tích tính bền vững của ngân sách. Tiếp theo là phân tích tình hình thu chi ngân sách
và phân bổ vốn ñầu tư phát triển trên ñịa bàn tỉnh BRVT trong giai ñoạn 2001 –
2008. Cuối cùng là phần kiến nghị chính sách nhằm tăng tính bền vững của ngân
sách trong trung và dài hạn ñáp ứng mục tiêu phát triển KTXH.
Phương pháp nghiên cứu ñược sử dụng trong bài là phương pháp phân tích
ñịnh tính kết hơp sử dụng một số phương pháp thống kê mô tả và sử dụng một số
khái niệm, công cụ của bộ môn kinh tế học khu vực công ñể phân tích tình hình thu
chi ngân sách tỉnh BRVT. Bài nghiên cứu sẽ sử dụng các lập luận, bám sát khung
3
khung phân tích về tính bền vững của ngân sách và thực hiện tổng hợp, phân tích bộ
số liệu về thu chi ngân sách theo cách phân loại phù hợp ñể có thể minh chứng cho
các lập luận trong bài.
Phạm vi nghiên cứu ñược giới hạn trong phần thu chi ngân sách tỉnh BRVT
giai ñoạn 2001 – 2008 bao gồm các nội dung: Phân tích nguồn thu trên ñịa bàn và ñi
sâu phân tích ñối với nguồn thu ñịa phương ñược hưởng; Phân tích cơ cấu chi tiêu
NSNN và tình hình ñầu tư phát triển từ vốn ngân sách trong mối quan hệ với tổng
vốn ñầu tư toàn xã hội trên ñịa bàn tỉnh.
Nguồn số liệu về thu chi ngân sách và tình hình ñầu tư trong bài nghiên cứu
này ñược thu thập từ sở Tài Chính và Niên giám thống kê tỉnh BRVT trong các năm
từ 2001 – 2008. ðối với số liệu về nguồn thu ngân sách cả nước và tổng sản phẩm
trong nước ñược thu thập từ bộ Tài Chính và Niên giám thống kê Việt Nam. Ngoài
ra còn có một số chỉ tiêu phát triển của ñịa phương ñược thu thập từ quy hoạch
KTXH của tỉnh BRVT giai ñoạn 2006 - 2015, ñịnh hướng ñến năm 2020.
4
CHƯƠNG I. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ NGÂN SÁCH VÀ TÍNH BỀN VỮNG
CỦA NGÂN SÁCH
Phần này sẽ trình bày cơ sở lý thuyết về ngân sách và các nguyên tắc của
việc phân chia nguồn thu ngân sách nhà nước ñang ñược áp dụng hiện nay. Các nội
dung thu ngân sách trên ñịa bàn và nguồn thu ngân sách tỉnh. Qua ñó, phần này
cũng nêu lên các nhiệm vụ chi mà ñịa phương phải thực hiện theo quy ñịnh của
Luật NSNN hiện hành. Ngoài ra, các tiêu chí ñánh giá tính bền vững của ngân sách
ñịa phương ñể làm cơ sở cho các nội dung phân tích tiếp theo cũng ñược giới thiệu
trong phần này.
1.1 Ngân sách nhà nước
NSNN biểu hiện dưới hình thức các khoản thu và chi cho các hoạt ñộng
KTXH trong một khoảng thời gian nhất ñịnh. Thu ngân sách thông thường là các
khoản thu có tính chất bắt buộc và phổ biến dưới hình thức thu thuế, phí và lệ phí,
là một bộ phận giá trị ñược tạo ra bởi các cá nhân, hộ gia ñình, tổ chức và các cơ sở
kinh tế trong xã hội. ðây là phần thu về của NSNN nhưng ñồng thời là khoản chi
phí ñối với những ñối tượng này. Khi chính sách thuế, phí, lệ phí không phù hợp
hoặc quá cao có thể làm giảm ñộng lực kinh doanh của các cá nhân và các cơ sở
kinh tế. Chi ngân sách là các khoản chi tiêu của cơ quan nhà nước, chi cho các hoạt
ñộng ñầu tư và các hoạt ñộng xã hội khác. Chi ngân sách còn là một trong các hình
thức mà khu vực công can thiệp vào thị trường ñể thực hiện tái phân phối và khắc
phục khuyết tật của thị trường.
NSNN ñược ñịnh nghĩa theo ñiều 1 của Luật Ngân sách 2002 như sau:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của ngân sách ñược cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết ñịnh và ñược thực hiện trong một năm ñể ñảm bảo thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”.
Các nội dung chi tiết trong kết cấu NSNN sẽ thể hiện các chính sách, các lựa
chọn kinh tế, chính trị của nhà nước. “Việc bố trí ngân sách nhà nước thể hiện rất rõ
nét các ưu tiên chiến lược, các quan ñiểm cũng như phương thức nhà nước giải
5
quyết một hoặc nhiều vấn ñề kinh tế, chính trị, xã hội do nhà nước ñặt ra”(Nguyễn
Ngọc Hùng - 2006)
1.2 Nguyên tắc quản lý NSNN
Trong quá trình ñiều hành, quản lý và sử dụng NSNN cần ñảm bảo bốn
nguyên tắc chính và cụ thể sau:
Một là, nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ. Trong quản lý NSNN phải
ñảm bảo tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống ngân sách từ trung ương ñến ñịa
phương ñối với việc huy ñộng và phân bổ nguồn thu. Tuy ñảm bảo tập trung thống
nhất nhưng vẫn trên cơ sở phát huy dân chủ trong các tổ chức ngân sách và ở các
cấp chính quyền ñịa phương thể hiện qua việc phân cấp ngân sách.
Hai là, nguyên tắc công khai, minh bạch. Các cấp, các ngành và các tổ chức
sử dụng ngân sách phải có trách nhiệm công khai việc quản lý, sử dụng ngân sách
của ñơn vị mình. ðiều này nhằm phát huy quyền kiểm tra, giám sát của người dân
với tư cách là người nộp ngân sách.
Ba là, nguyên tắc ñảm bảo trách nhiệm. Trong quá trình quản lý, sử dụng
ngân sách thì nhà nước phải chịu trách nhiệm về kết quả thu chi ngân sách bao gồm
khả năng ñiều trần và gánh chịu hậu quả.
Bốn là, nguyên tắc ñảm bảo cân ñối ngân sách. ðối với quản lý ngân sách thì
ngoài việc phải ñảm bảo cân bằng thu chi thì các nội dung phải có sự kết hợp hài
hòa, hợp lý về cơ cấu giữa các khoản thu, chi; giữa các lĩnh vực; các cấp chính
quyền thậm chí ngay giữa các thế hệ. Hiện nay các ñịa phương ñược phân cấp ngân
sách nhưng phải ñảm bảo tính thống nhất trong cùng hệ thống ngân sách quốc gia.
Do ñó, các ñịa phương khi tính toán nhu cầu chi thì phải theo sát với khả năng thu
ngân sách của ñịa phương mình.
1.3 Phân cấp quản lý NSNN
“Phân cấp ngân sách là quá trình nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ,
quyền hạn, trách nhiệm nhất ñịnh cho chính quyền ñịa phương trong hoạt ñộng
6
quản lý ngân sách” (Dương ðăng Chinh, Phạm văn Khoan - 2007). Như vậy, ñịa
phương phải có trách nhiệm tuân theo các chế ñộ, quy ñịnh mà trung ương ñã ban
hành. Bên cạnh ñó, trung ương cũng phải tôn trọng các quyền của ñịa phương trong
quá trình thực hiện phân cấp ñể ñảm bảo tính tự chủ của ñịa phương.
Ngân sách trung ương ñảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quan
trọng của quốc gia và hỗ trợ những ñịa phương chưa thể cân ñối thu chi ngân sách.
Ngân sách ñịa phương bao gồm ngân sách của các ñơn vị hành chính, sự nghiệp
thuộc cấp tỉnh, huyện, xã trong phạm vi của tỉnh. ðịa phương ñược phân cấp nguồn
thu ñể thực hiện các nhiệm vụ ñược giao. Tuy nhiên, hệ thống thuế theo Luật ngân
sách hiện hành vẫn thực sự mang tính thống nhất thể hiện bởi quyền quy ñịnh về
phân bổ nguồn thu, quy ñịnh về thuế suất và mức thuế của Chính phủ.
1.3.1 Thu ngân sách nhà nước
Thu NSNN thể hiện qua các hình thức như thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ
hoạt ñộng kinh tế của nhà nước; các khoản ñóng góp của các tổ chức và cá nhân;
các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy ñịnh.
Về phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách: Nguồn thu ngân sách ñược phân
thành ba loại bao gồm nguồn thu ngân sách trung ương hưởng 100%, nguồn thu
chia sẻ giữa trung ương và ñịa phương, nguồn thu riêng của ñịa phương ñược quy
ñịnh chi tiết tại ñiều 30 và 32 của Luật NSNN năm 2002 (Tham khảo phụ lục 1,
trang 1-PL). Trong giai ñoạn 2001 – 2008, tỉnh BRVT ñã trải qua ba giai ñoạn ổn
ñịnh ngân sách với tỷ lệ chia sẻ thuế khác nhau. Trong ñó, tỷ lệ giữ lại của BRVT
ñối với nguồn thu chia sẻ trong từng giai ñoạn như sau: giai ñoạn 2001 – 2003 là
48%; giai ñoạn 2004 – 2006 là 42%; giai ñoạn 2007 – 2010 là 46%.
1.3.2. Chi ngân sách
Việc phân cấp nguồn thu cho ngân sách ñịa phương luôn ñi kèm với phân
cấp các nhiệm vụ chi mà ñịa phương phải thực hiện trong phạm vi trách nhiệm của
mình ñể ñảm bảo các hoạt ñộng của ñịa phương. Chi của ngân sách ñịa phương bao
gồm các nhiệm vụ chính sau:
7
Chi ñầu tư là nội dung quan trọng tác ñộng ñến tăng trưởng kinh tế bao gồm
các nội dung như: Chi ñầu tư xây dựng các công trình, kết cấu hạ tầng KTXH do
ñịa phương quản lý mà không có khả năng thu hồi vốn; Chi ñầu tư hỗ trợ các doanh
nghiệp, tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nước; Chi cho các chương
trình quốc gia do các cơ quan ñịa phương thực hiện và các khoản chi ñầu tư khác.
Chi thường xuyên là một bộ phận của chi ngân sách nhà nước phản ánh quá
trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN ñể thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về
quản lý KTXH. Xét về tính chất kinh tế, chi thường xuyên của NSNN bao gồm các
khoản chi lương, phụ cấp, chi mua hàng hóa và dịch vụ phát sinh thường xuyên của
nhà nước. Trong cân ñối NSNN, chi thường xuyên ñược ñảm bảo bởi những khoản
thu mang tính chất thường xuyên như thuế, phí và lệ phí. Căn cứ vào chức năng và
nhiệm vụ của nhà nước, chi thường xuyên bao gồm các khoản chi cho hoạt ñộng
văn hóa thông tin, thể dục thể thao, xã hội, y tế, giáo dục, khoa học công nghệ; các
hoạt ñông sự nghiệp kinh tế do ñịa phương quản lý; các nhiệm vụ về quốc phòng,
an ninh và trật tự xã hội do ngân sách ñịa phương thực hiện theo quy ñịnh; các hoạt
ñộng quản lý hành chính và hoạt ñộng của các cơ quan ñảng, ñoàn thể; chi thực hiện
chính sách xã hội và các khoản chi thường xuyên khác theo quy ñịnh.
Ngoài ra chi ngân sách ñịa phương còn nhằm thực hiện các nhiệm vụ khác
bao gồm: chi trả gốc và lãi tiền huy ñộng cho ñầu tư cơ sở hạ tầng, chi bổ sung quỹ
dự trữ tài chính của cấp tỉnh, chi chuyển nguồn của ngân sách cấp tỉnh.
1.4 Ngân sách bền vững
Trong các vấn ñề kinh tế vĩ mô của một quốc gia thì tài khóa là ñiều kiện hết
sức cần thiết cho tăng trưởng kinh tế và các vấn ñề xã hội. ðối với từng ñịa phương
cũng vậy, nếu không có một chính sách tài khóa và cơ chế thu chi ngân sách hợp lý,
bền vững trong trung và dài hạn thì khó có ñủ nguồn lực ñể xây dựng kế hoạch và
thực hiện các mục tiêu KTXH.
Hiện nay chưa có ñịnh nghĩa chính thức và các tiêu chí thống nhất ñể ñánh
giá tính bền vững của ngân sách một quốc gia, một ñịa phương. Tuy nhiên, từ khái
8
niệm về sự phát triển bền vững, áp dụng vào lĩnh vực quản lý NSNN, tính bền vững
của ngân sách ñược hiểu là sự bền vững về cơ cấu, cơ sở tạo ra nguồn thu ổn ñịnh,
ít chịu ảnh hưởng của các nhân tố bất thường, thu ngân sách ñáp ứng ñược nhu cầu
chi hiện tại nhưng trên cơ sở nguồn thu hôm nay không ảnh hưởng ñến thế hệ tương
lai. Ngân sách bền vững phải ñược thể hiện trên cả hai mặt thu ngân sách và chi
ngân sách như sau.
1.4.1 Tính bền vững của nguồn thu ngân sách
Nguồn thu ngân sách nhà nước thông thường ñược phân loại dựa trên cơ cấu
nguồn thu theo sắc thuế và theo thành phần kinh tế. Do ñó, khi ñánh giá tính bền
vững của nguồn thu ngân sách cũng sẽ bám sát vào các cách phân loại nguồn thu
như trên. Ngoài ra, tính bền vững của nguồn thu NSNN còn thể hiện qua ñộ nổi của
thuế và sự tương quan của nguồn thu ngân sách ñối với tình hình tăng trưởng kinh
tế thể hiện qua giá trị tổng sản phẩm quốc dân (GNP) hay tổng sản phẩm quốc nội
(GDP).
Cơ cấu nguồn thu theo sắc thuế bền vững thể hiện ở việc không phụ thuộc
vào các nguồn thu có tính tạm thời, bất thường bao gồm nguồn thu xuất phát từ khai
thác tài nguyên thiên nhiên không tái sinh và ñất ñai; nguồn thu chịu tác ñộng của
yếu tố bên ngoài mà ñịa phương không thể kiểm soát như thu từ trợ cấp của trung
ương, và nguồn thu viện trợ khác; nguồn thu bị ñiều tiết bởi các hiệp ước quốc tế
như các nguồn thu liên quan ñến hoạt ñộng xuất nhập khẩu.
Khi phân tích, ñánh giá tính bền vững của nguồn thu theo sắc thuế, ta có thể
kết hợp ñánh giá tính bền vững của nguồn thu ngân sách qua hệ số ñộ nổi của từng
sắc thuế và sự tương quan của nguồn thu ngân sách với giá trị tổng sản phẩm trên
ñịa bàn. “ðộ nổi của thuế là hệ số của sự thay ñổi giữa tỷ lệ phần trăm số thu thuế
ñối với thay ñổi theo tỷ lệ phần trăm của thu nhập quốc dân hay thu nhập quốc nội”
(Nguyễn Xuân Quảng - 2004). ðộ nổi của thuế phản ảnh sự nhạy cảm của số thu
thuế (bao gồm cả những thay ñổi trong hoạt ñộng thu thuế do cơ sở thuế hay thuế
suất) ñối với thay ñổi của thu nhập quốc dân hay thu nhập quốc nội. Ta cũng có thể