Thanh tra lao động theo pháp luật lao động việt nam

  • 100 trang
  • file .pdf
Đại học Quốc gia Hà nội
Khoa luật
Đỗ Thị Thu Hiền
Thanh tra lao động
theo pháp luật lao động Việt nam
Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số : 60 38 50
Luận văn thạc sĩ luật học
Người hướng dẫn khoa học: TS. Lưu Bình Nhưỡng
Hà nội - 2010
MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ THANH TRA VÀ THANH 5
TRA LAO ĐỘNG
1.1. Những vấn đề chung về thanh tra 5
1.1.1. Khái niệm thanh tra 5
1.1.2. Đặc điểm của thanh tra 9
1.1.3. Phân loại thanh tra 10
1.1.3.1. Thanh tra nhà nước 11
1.1.3.2. Thanh tra nhân dân 13
1.1.4. Vị trí, vai trò của thanh tra 13
1.2. Thanh tra lao động - thương binh và xã hội 15
1.2.1. Vị trí và chức năng của Thanh tra Lao động - Thương binh 16
và Xã hội
1.2.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Lao động - Thương 16
binh và xã hội
1.2.3. Tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động - Thương 17
binh và Xã hội
1.2.3.1. Tổ chức của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 17
1.2.3.2. Hoạt động của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 18
1.2.4. Các loại Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 20
1.2.5. Vai trò của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 24
1.2.6. Thanh tra lao động theo quan niệm của Tổ chức lao động quốc 27
tế (ILO) và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới
1.2.6.1. Thanh tra lao động theo quan niệm của ILO 27
1.2.6.2. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới 30
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA LAO 35
ĐỘNG Ở VIỆT NAM
2.1. Pháp luật về thanh tra lao động 35
2.1.1. Nội dung cơ bản của pháp luật về Thanh tra lao động 35
2.1.1.1. Những quy định của pháp luật về Thanh tra 35
2.1.1.2. Những quy định của pháp luật về Thanh tra lao động 39
2.1.2. Đặc điểm của pháp luật về Thanh tra lao động 44
2.1.3. Một số nhận xét về pháp luật về Thanh tra lao động 46
2.1.3.1. Những ưu điểm của pháp luật về Thanh tra lao động hiện nay 46
2.1.3.2. Hạn chế của pháp luật về Thanh tra lao động hiện nay 48
2.2. Khái quát thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra lao 52
động tại việt nam hiện nay
2.2.1. Thực trạng tổ chức của Thanh tra lao động 52
2.2.1.1. Thực trạng tổ chức của Thanh tra Bộ Lao động - Thương 52
binh và Xã hội
2.2.1.2. Thực trạng tổ chức của Thanh tra Sở Lao động - Thương 55
binh và Xã hội
2.2.2. Thực trạng hoạt động của Thanh tra lao động 56
2.2.2.1. Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo 56
2.2.2.2. Hoạt động thanh tra hành chính 56
2.2.2.3. Hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động 57
2.2.2.4. Hoạt động thanh tra an toàn lao động, vệ sinh lao động 69
2.3. Những hạn chế và tồn tại trong tổ chức và hoạt động của 62
thanh tra lao động
2.3.l. Những hạn chế và tồn tại trong tổ chức của Thanh tra lao động 62
2.3.2. Những hạn chế và tồn tại trong hoạt động của Thanh tra 64
lao động
2.4. Nguyên nhân của những tồn tại và hạn chế 66
Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP 68
LUẬT VỀ THANH TRA LAO ĐỘNG Ở VIỆT NAM
3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về thanh tra lao động ở 68
Việt Nam
3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu của quan hệ lao động trong bối cảnh 68
hiện nay
3.1.2. Xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước về lao động 70
3.1.3. Xuất phát từ yêu cầu khắc phục những hạn chế, tồn tại trong 70
tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động
3.2. Giải pháp cụ thể 72
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về thanh tra 72
3.2.1.1. Về thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành 73
3.2.1.2. Về trách nhiệm của cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan 76
quản lý nhà nước
3.2.1.3. Về chế tài xử lý, cưỡng chế đối với đối tượng thanh tra 76
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về Thanh tra lao động 76
3.2.3. Hoàn thiện pháp luật về lao động 79
3.2.4. Hoàn thiện pháp luật về xử phạt hành chính về hành vi vi 81
phạm pháp luật lao động
3.2.5. Các giải pháp khác 81
KẾT LUẬN 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86
PHỤ LỤC 91
MỞ ĐẦU
l. Tính cấp thiết của đề tài
Lao động là hoạt động quan trọng nhất của con người, nó tạo ra của
cải vật chất và các giá trị tinh thần của xã hội. Lao động có năng suất, chất
lượng và hiệu quả cao là nhân tố quyết định sự phát triển của đất nước (Lời
nói đầu Bộ luật Lao động năm l994 - sửa đổi, bổ sung năm 2002, 2006, 2007).
Trong quan hệ lao động giữa người lao động và người sử dụng lao
động, thế yếu thuộc về người lao động. Người sử dụng lao động, vì lợi ích
kinh tế, luôn có xu hướng vi phạm pháp luật lao động, xâm hại đến quyền và
lợi ích chính đáng của người lao động được pháp luật bảo vệ. Một thực tế
đáng lo ngại là tình hình vi phạm pháp luật lao động ngày càng phức tạp và
gia tăng, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp không ngừng tăng qua các năm,
thậm chí rất nghiêm trọng.
Hơn 400 Thanh tra viên lao động thực hiện toàn bộ các hoạt động
thanh tra trong cả nước; khoảng gần 50 vạn doanh nghiệp được thành lập và
hoạt động; 6.250 vụ tai nạn lao động, trong đó có 507 vụ tai nạn lao động làm
550 người chết, 1.221 người bị thương nặng và một số vụ tai nạn nghiêm trọng
khác, làm thiệt hại về vật chất là 39.388 tỷ đồng và thiệt hại về tài sản là 2.7 tỷ
đồng… (số liệu thống kê của 63 tỉnh thành, trên phạm vi cả nước, trong năm
2009) là những "con số biết nói", làm cho bất cứ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào
cũng thấy "giật mình" và lo ngại, đặc biệt đối với cơ quan thực hiện chức năng
quản lý nhà nước về lao động là Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội.
Thanh tra lao động là một chức năng không thể thiếu của quản lý nhà
nước về lao động, thực hiện chức năng thanh tra chính sách lao động, an toàn
lao động và vệ sinh lao động, với mục đích cuối cùng là nhằm phòng ngừa,
phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong
1
cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả
của hoạt động quản lý nhà nước, đảm bảo quyền lao động của người lao động,
đảm bảo việc làm nhân văn. Tuy nhiên, kết quả hoạt động thực tiễn cho thấy
hoạt động của thanh tra lao động chưa phát huy hết hiệu lực và hiệu quả, mục
đích đạt được còn rất hạn chế. Câu hỏi mà ai cũng có thể đặt ra là "Vì sao?".
Trước đòi hỏi ngày càng cao của nhu cầu quản lý nhà nước và sự
nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đặc biệt trước đòi hỏi của cơ
chế thị trường và hội nhập quốc tế, thanh tra lao động nói riêng và thanh tra
nói chung cần phải được nghiên cứu và hoàn thiện, trong đó, hoàn thiện pháp
luật về thanh tra lao động là vấn đề đặt ra cấp thiết, là một trong những
nguyên nhân của thực trạng đáng lo ngại trên.
Đó là lý do lựa chọn, và đồng thời cũng là nhiệm vụ sẽ được giải
quyết trong luận văn này, với đề tài: "Thanh tra lao động theo pháp luật lao
động Việt Nam".
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm qua, đã có một số luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ,
công trình nghiên cứu, đề tài khoa học và bài viết liên quan đến thanh tra
ngành Lao động - Thương binh và Xã hội, trong đó đáng lưu ý là một số công
trình sau: "Hoàn thiện pháp luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay", Luận án
tiến sĩ Luật học của Nguyễn Thị Thương Huyền (2009); "Tổ chức và hoạt
động của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội, thực trạng và giải
pháp", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Thị Hồng Diệp (2009); "Quy
trình và phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra chính sách lao động", do
Nguyễn Xuân Bân chủ biên (2000), Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội; "Các
điều kiện và giải pháp để chuyển phương thức thanh tra theo đoàn sang
Thanh tra viên phụ trách vùng", Đề tài cấp Bộ của Bộ Lao động - Thương
binh và Xã hội do TS. Bùi Sỹ Lợi chủ nhiệm (2003); "Nâng cao năng lực hệ
2
thống thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội", Đề án của Thanh
tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội (2005); "Qua đợt thí điểm Thanh
tra viên phụ trách vùng và phát phiếu tự kiểm tra tại doanh nghiệp", TS. Bùi
Sỹ Lợi (2005), Tạp chí Lao động và Xã hội; "Vai trò của thanh tra lao động
trong việc thúc đẩy trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp", TS. Bùi Sỹ Lợi
(2006), Tạp chí Lao động và Xã hội… Ngoài ra còn có nhiều bài viết trên các
báo, tạp chí và trang website cũng phản ánh về vấn đề này…
Tính đến nay, có thể khẳng định rằng, ở Việt Nam hầu như chưa có
công trình nào đi sâu nghiên cứu một cách cơ bản, toàn diện và có hệ thống
về thanh tra lao động theo pháp luật lao động Việt Nam. Trên cơ sở tiếp thu
và kế thừa những kết quả đã đạt được của các công trình trước đó, luận văn
này sẽ đưa ra những lý luận cơ bản nhất về thanh tra, thanh tra chuyên ngành
và thực trạng hoạt động thanh tra lao động; phân tích, đánh giá, nhận xét hệ
thống pháp luật về thanh tra nói chung và pháp luật về thanh tra lao động nói
riêng; đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực,
hiệu quả của công tác thanh tra lao động, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
về lao động trong bối cảnh hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích của luận văn là góp phần xây dựng những vấn đề lý luận
pháp lý về thanh tra lao động; đánh giá hệ thống pháp luật về thanh tra lao
động hiện hành và đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả
của hệ thống pháp luật thanh tra lao động để nâng cao năng lực của thanh tra
lao động Việt Nam.
Luận văn có nhiệm vụ tìm hiểu những quan điểm, quan niệm, quy
định của pháp luật lao động Việt Nam về thanh tra lao động, soi vào thực tiễn
hoạt động của thanh tra lao động; tìm hiểu những khó khăn, vướng mắc; đề
xuất kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thanh tra lao động và nâng cao hơn nữa
hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực lao động hiện nay.
3
4. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài
Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử mácxít; quan điểm của Đảng về xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa.
Luận văn cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể
như phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp, so sánh đối chiếu và khảo sát
thực tiễn.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Khái quát chung về thanh tra và thanh tra lao động.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về thanh tra lao động ở Việt Nam.
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra lao
động ở Việt Nam.
4
Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG
VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA LAO ĐỘNG
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THANH TRA
1.1.1. Khái niệm thanh tra
Trong công tác quản lý, khái niệm thanh tra, kiểm tra được sử dụng
rộng rãi và được sử dụng như một cụm từ đi liền nhau.
Theo Từ điển Tiếng Việt, kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để
đánh giá, nhận xét, từ đó tác động, điều chỉnh hoạt động của con người cho
phù hợp mục đích đặt ra.
Thanh tra là sự kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ
quan, xí nghiệp. Thanh tra còn được dùng để chỉ nghề nghiệp, tên gọi chức
danh như người làm nhiệm vụ thanh tra, Đoàn thanh tra.
Như vậy, ở khía cạnh nào đó có thể hiểu, kiểm tra là một nội dung của
hoạt động thanh tra. Thanh tra, kiểm tra đều nhằm phát huy những nhân tố
tích cực, phát hiện hoặc phòng ngừa những vi phạm, góp phần thúc đẩy và
hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động quản lý nhà nước. Thanh tra, kiểm tra
đều phát hiện, phân tích, đánh giá thực tiễn một cách chính xác, khách quan,
trung thực, làm rõ đúng sai, nguyên nhân dẫn đến sai phạm, từ đó đề xuất
khắc phục và xử lý sai phạm.
Thanh tra, kiểm tra là hoạt động mang tính tự thân của quản lý. Trong
công tác quản lý, mọi cơ quan, đơn vị đều là chủ thể của kiểm tra. Các cơ
quan quản lý nhà nước, các tổ chức kinh tế, các đoàn thể, lực lượng vũ trang
có trách nhiệm tự kiểm tra hoạt động của mình. Kiểm tra là hoạt động có tính
chất thường xuyên, liên tục đối với mọi hoạt động quản lý, kể cả những hoạt
5
động quản lý có tính chất đơn giản diễn ra hàng ngày nhằm phát hiện những
yếu kém trong công tác quản lý, kịp thời có các biện pháp khắc phục, sửa
chữa. Trong khi đó hoạt động thanh tra hướng vào những vụ việc có tính chất
phức tạp hơn, với yêu cầu kiểm tra tỉ mỉ, toàn diện và sâu sắc hơn đối với một
vấn đề, hoạt động hay lĩnh vực nào đó của quản lý hành chính nhà nước.
Thanh tra gắn liền với hoạt động của chủ thể mang quyền lực nhà nước. Các
cơ quan, tổ chức, cá nhân khi được trao quyền, nhân danh chủ thể quản lý nhà
nước tiến hành thanh tra, kiểm tra, xem xét tận nơi, tại chỗ các đối tượng của
quản lý để giúp cho quản lý đạt được mục tiêu, nhiệm vụ đã đặt ra. Hoạt động
thanh tra được tiến hành trên cơ sở quyết định thanh tra của chủ thể có thẩm
quyền theo quy định của pháp luật thanh tra.
Kiểm tra và thanh tra là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên hệ qua
lại với nhau. Khi tiến hành cuộc thanh tra, thường phải tiến hành nhiều hoạt
động kiểm tra. Ngược lại, đôi khi tiến hành kiểm tra là để làm rõ vụ việc và từ
đó lựa chọn nội dung thanh tra.
Nếu như thanh tra, kiểm tra được coi là các phương thức đảm bảo
pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước thì giám sát cũng là một trong
những phương thức này. Giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước không
có mục đích tự thân mà là một chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước ở
nước ta hiện nay. Dưới góc độ pháp lý, giám sát được hiểu là hoạt động kiểm
tra toàn diện hệ thống một bộ phận hợp thành quyền lực nhà nước, đồng thời
cũng là một phương thức thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền
lực nhà nước được thực thi trong thực tế. Giám sát cũng được hiểu là hoạt
động xem xét từ bên ngoài đối với toàn bộ hệ thống cơ quan nhà nước để đảm
bảo việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì giám sát là chức năng của Quốc
hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Phạm vi giám sát bao gồm toàn bộ hoạt
động của bộ máy nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp.
6
Phạm vi hoạt động thanh tra là toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh
vực hành pháp.
Như vậy chủ thể của hoạt động giám sát và đối tượng bị giám sát
không cùng nằm trong một hệ thống. Nói cách khác, cơ quan giám sát và đối
tượng chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo
chiều dọc. Trong khi đó, cơ quan thanh tra, nằm trong hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước và chịu trách nhiệm thực hiện việc thanh tra đối với hoạt động
của chính hệ thống cơ quan này.
Việc phân biệt các khái niệm thanh tra, kiểm tra và giám sát để thấy
rằng, thanh tra, kiểm tra và giám sát là các phương thức đảm bảo pháp chế và
kỷ luật trong quản lý nhà nước, trong đó thanh tra là một khâu không thể thiếu
trong công tác quản lý nhà nước.
Ở nước ta, trong các văn bản pháp luật, khái niệm thanh tra ngày càng
thể hiện rõ ràng hơn về mặt nội dung qua các bản Hiến pháp 1946, Hiến pháp
1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992. Năm 1990, Nhà nước ban hành Pháp
lệnh Thanh tra, tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra đã định nghĩa thanh tra như sau:
Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý
nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật
trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa.
Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý Nhà nước
có trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và
việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ kế hoạch nhà nước của
các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, nhân dân, tổ chức hữu quan
và cá nhân có trách nhiệm (gọi chung là cơ quan, tổ chức và cá nhân)
nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp
phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thành cơ chế quản lý, tăng
cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các
quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân [57].
7
Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại
học Luật Hà Nội - Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội năm 2008 đã đưa
ra khái niệm thanh tra như sau:
Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra
đảm nhiệm, có nội dung là việc kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận
chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế
hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính
nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi
ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá
nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước [55].
Luật Thanh tra năm 2004 được ban hành thay thế Pháp lệnh Thanh tra
năm 1990. Tại Điều 4 Luật này quy định:
Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ
quan nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm
vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền,
trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác
của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và
thanh tra chuyên ngành [57].
Luật Thanh tra vừa được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua
ngày 15/11/2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011, sẽ thay thế Luật
Thanh tra năm 2004, tại Khoản 1 Điều 3 quy định về thanh tra nhà nước
như sau:
Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý
theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm
vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước
bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [39].
8
1.1.2. Đặc điểm của thanh tra
- Thanh tra là một hoạt động được thực hiện bởi chủ thể có thẩm
quyền là cơ quan thanh tra. Chủ thể này tiến hành thanh tra khi có một quyết
định thanh tra của Thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan
quản lý nhà nước. Đây là một đặc điểm phân biệt với hoạt động kiểm tra,
giám sát khác của Nhà nước và giám sát xã hội. Theo quy định của pháp luật
hiện hành, chủ thể thanh tra gồm: các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính
(Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và các cơ quan thanh
tra theo ngành, lĩnh vực (Thanh tra bộ, Thanh tra sở). Hoạt động thanh tra có
thể thực hiện theo Đoàn hoặc Thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập, có
quyền sử dụng quyền lực nhà nước để tác động tới đối tượng thanh tra. Tổ
chức Thanh tra nhân dân không phải là chủ thể thanh tra mà thực chất chỉ là
chủ thể giám sát của xã hội.
- Thanh tra là hoạt động chủ yếu hướng đến nội bộ hệ thống hành
chính, có đối tượng thuộc quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng
cấp. Quản lý sẽ không đạt được hiệu quả nếu tách khỏi hoạt động thanh tra.
Đối tượng quản lý nhà nước cũng là đối tượng thanh tra, bao gồm: các cơ
quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức thuộc hệ thống hành
chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Thanh tra hướng vào
việc xem xét, đánh giá việc thực hiện công vụ, trách nhiệm, hiệu quả công
việc, đạo đức công vụ của công chức, viên chức. Chính vì vậy, thanh tra là hoạt
động "tự thân" của quản lý nhà nước, hoạt động hướng vào "bên trong" hệ
thống hành chính. Đây là đặc điểm phân biệt với hoạt động giám sát, loại hoạt
động xem xét từ "bên ngoài" đối với đối tượng giám sát. Đối với hoạt động
thanh tra chuyên ngành thì "hướng ra bên ngoài" đối với mọi đối tượng là tổ
chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến sự quản lý nhà nước của bộ, ngành.
- Thanh tra là hoạt động chủ yếu phát sinh khi đối tượng quản lý có vi
phạm pháp luật và được tiến hành theo phương thức trực tiếp. Theo quy định
9
của Luật Thanh tra, hoạt động thanh tra có thể được thực hiện thông qua hai
hình thức: thành lập Đoàn Thanh tra hoặc có thể do Thanh tra viên tiến hành
thanh tra độc lập (thanh tra chuyên ngành). Thanh tra trực tiếp và thanh tra tại
chỗ đối với đối tượng thanh tra, trực tiếp tiếp xúc với đối tượng, thu thập và
xác minh tài liệu, thông tin liên quan đến nội dung thanh tra, áp dụng các biện
pháp nghiệp vụ để xác minh, kết luận, kiến nghị xử lý… Mục đích chủ yếu
của hoạt động thanh tra là xem xét việc làm của cơ quan, tổ chức, cá nhân để
phòng ngừa, phát hiện vi phạm pháp luật để kiến nghị cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xử lý. Do đó, thanh tra chủ yếu được thực hiện khi đối tượng có
vi phạm pháp luật hoặc sai sót trong hoạt động quản lý nhà nước. Đây cũng là
một đặc điểm phân biệt hoạt động thanh tra với hoạt động giám sát khác của
Nhà nước.
- Thanh tra có tính độc lập tương đối. Thanh tra là một chức năng của
quản lý nhà nước. Vì vậy, chủ thể chuyên thực hiện chức năng thanh tra phải
có thẩm quyền độc lập và hoạt động chỉ trên cơ sở pháp luật. Độc lập với chủ
thể quản lý nhà nước trong việc xem xét, đánh giá, kết luận, kiến nghị xử lý.
Độc lập với cơ quan nhà nước khác như cơ quan Công an, Viện kiểm sát, cơ
quan, tổ chức hữu quan trong kiến nghị của mình và bảo đảm các cơ quan nhà
nước khác không được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Độc
lập trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình; tự chịu trách nhiệm
trong việc ra các quyết định trong hoạt động thanh tra; tự mình tổ chức các
cuộc thanh tra theo thẩm quyền hoặc theo chương trình; kế hoạch đã được phê
duyệt; độc lập trong việc áp dụng biện pháp nghiệp vụ thanh tra, về tài chính,
vật chất, phương tiện và các điều kiện khác…
1.1.3. Phân loại thanh tra
Căn cứ vào chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra, căn cứ vào nội
dung, tính chất của hoạt động thanh tra mà thanh tra được phân thành hai loại:
Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhân dân.
10
1.1.3.1. Thanh tra nhà nước
Thanh tra nhà nước theo quy định tại Khoản 1 Điều 4 Luật thanh tra
2004 là:
Việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước
đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan,
tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục
được quy định trong luật này và các quy định khác của pháp luật.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra
chuyên ngành [32].
+ Thanh tra hành chính:
Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà
nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm
vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Như vậy, theo
Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành luật thì hệ thống cơ quan
thanh tra theo cấp hành chính ở nước ta được tổ chức từ trung ương đến địa
phương. Ở trung ương có Thanh tra Chính phủ, ở địa phương có Thanh tra
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh), Thanh tra
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) (gọi chung là Thanh tra huyện).
Theo quy định của Luật Thanh tra, các cơ quan thanh tra theo cấp
hành chính được xác định là cơ quan quản lý nhà nước hoặc là cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về
công tác thanh tra (đối với Thanh tra Chính phủ) hoặc giúp cơ quan quản lý
các cấp quản lý về công tác thanh tra (đối với Thanh tra tỉnh, Thanh tra
huyện) và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý nhà
nước của cơ quan quản lý các cấp. Đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức
có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tổ chức với cơ quan quản lý nhà nước cùng
cấp. Nội dung thanh tra là xem xét việc chấp hành pháp luật của các cơ quan
quản lý nhà nước và công chức nhà nước.
11
+ Thanh tra chuyên ngành:
Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý
nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc
chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản
lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý.
Các cơ quan thanh tra nhà nước theo ngành, lĩnh vực là bộ phận nằm
trong cơ cấu của bộ, của sở có nhiệm vụ chủ yếu là thực hiện quyền thanh tra
trong phạm vi thẩm quyền quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp
(như Thanh tra lao động, Thanh tra tài chính, Thanh tra giáo dục, Thanh tra y
tế…). Các cơ quan thanh tra theo ngành, theo lĩnh vực thực hiện cả thanh tra
hành chính và thanh tra chuyên ngành nhưng tập trung chủ yếu vào thanh tra
chuyên ngành. Ngoài ra, Thanh tra bộ, Thanh tra sở còn giúp thủ trưởng cơ
quan thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra.
Có sự khác nhau về vị trí pháp lý và về nhiệm vụ thanh tra. Ở trung
ương, cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là Thanh tra Chính phủ có vị trí
của một cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan ngang bộ; còn Thanh tra bộ
với tư cách là cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực ở trung ương thì không
phải là cơ quan quản lý nhà nước mà chỉ là một cơ quan của bộ. Ở địa
phương, các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là Thanh tra tỉnh, Thanh
tra huyện đều là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, còn
các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực là Thanh tra sở chỉ là cơ quan của
sở, tức là một cơ quan của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh.
Các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động
thanh tra hành chính, còn các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực thì vừa
thực hiện thanh tra hành chính, vừa thực hiện thanh tra chuyên ngành.
Như vậy, bộ máy thanh tra là hệ thống các cơ quan thanh tra từ trung ương
đến địa phương, có mối liên hệ với nhau trong công tác thanh tra, chịu sự chỉ
12
đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp, đồng thời chịu sự lãnh
đạo, chỉ đạo thống nhất của Tổng Thanh tra về tổ chức và hoạt động thanh tra.
1.1.3.2. Thanh tra nhân dân
Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban
Thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải
quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở của cơ quan,
tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn
vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước.
Thanh tra nhân dân không phải là một loại hoạt động bảo đảm pháp
chế riêng biệt. Thanh tra nhân dân không phải là một tổ chức xã hội mà là một
tổ chức đặc thù - cơ quan xã hội.
Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cơ quan nhà nước, đơn vị sự
nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Ban Chấp hành Công đoàn cơ sở ở cơ
quan, đơn vị, doanh nghiệp đó hướng dẫn tổ chức, chỉ đạo hoạt động.
1.1.4. Vị trí, vai trò của thanh tra
Nói tới vai trò của thanh tra là nói tới những tác động, ảnh hưởng của
thanh tra đối với quản lý nhà nước, đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
hoạt động của mình; đối với xã hội thông qua việc thực hiện chức năng thanh
tra. Vai trò của thanh tra thể hiện trên những điểm sau:
Thứ nhất, thanh tra có vai trò trong việc hoàn thiện cơ chế quản lý,
chính sách, pháp luật
Hoạt động thanh tra, theo quy định của Luật Thanh tra, nhằm phòng
ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở
trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng
cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các thông tin
13
cung cấp cho chủ thể quản lý qua hoạt động thanh tra càng chính xác, đúng đắn
thì các chủ thể quản lý nhà nước càng sửa chữa các khuyết điểm trong việc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật, trong tổ chức thực hiện pháp luật chính xác
và có chất lượng. Chính vì vậy, thanh tra cũng làm cho chu trình quản lý nhà
nước khép kín, từ hoạt động ban hành, tổ chức thực hiện đến kiểm tra việc
thực hiện các quyết định quản lý và phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước.
Thứ hai, thanh tra là phương thức đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa
và kỷ luật nhà nước
Pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc quản lý nhà nước rất quan
trọng, thiếu nó quản lý nhà nước sẽ rơi vào tình trạng rối loạn. Pháp chế còn
được hiểu là chế độ hoạt động của Nhà nước mà trong đó mọi quy định của
pháp luật đều được mọi cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân thực hiện
nghiêm túc. Việc bảo đảm pháp chế sẽ không có ý nghĩa nếu kỷ luật nhà nước
không được tuân thủ một cách nghiêm minh. Thông qua công tác thanh tra,
giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, cơ quan thanh tra kịp
thời phát hiện, kết luận và kiến nghị xử lý cơ quan hành chính, hành vi hành
chính trái pháp luật. Qua đó tạo ra cơ chế kiểm soát thực hiện quyền lực nhà
nước trong hoạt động hành chính, khắc phục tình trạng thiếu trật tự, kỷ cương
nhằm ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi trái pháp luật của cán bộ,
công chức, viên chức nhà nước, nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức.
Thứ ba, thanh tra góp phần phát huy dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân
Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là một chức năng quan
trọng của Nhà nước pháp quyền, một trong những tiêu chí đánh giá mức độ
dân chủ. Trong sự nghiệp đổi mới, Nhà nước đảm bảo duy trì trật tự kỷ cương
trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện quan trọng để thực hiện đầy đủ quyền
con người, quyền công dân mà Hiến pháp ghi nhận thông qua hoạt động thanh
tra thực hiện quyền lực nhà nước, trong hệ thống hành chính của cơ quan, cán
14
bộ, công chức, viên chức; thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và
thanh tra việc thức hiện pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo. Hoạt động
thanh tra góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho các doanh nghiệp
làm ăn chân chính trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường với sự
bùng nổ về số lượng doanh nghiệp và quy luật cạnh tranh gay gắt của cơ chế
thị trường. Luật Thanh tra đã quy định nguyên tắc "không làm cản trở hoạt
động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra".
1.2. THANH TRA LAO ĐỘNG - THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI
Công tác thanh tra là một khâu thiết yếu trong hoạt động quản lý nhà
nước, giúp cho các chính sách, pháp luật của Nhà nước được thi hành đúng
đắn, phát hiện kịp thời các sai phạm, khuyết điểm cần uốn nắn, sửa chữa
nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Nhận thức rõ vai trò quan trọng đó,
ngay sau khi Nhà nước dân chủ cộng hòa ra đời, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký
Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt ngày 23/11/1945.
Đối với ngành Lao động - Thương binh và Xã hội, ngay từ khi thành
lập, Bộ Lao động đã tổ chức bộ phận đảm nhiệm công tác thanh tra, kiểm soát
việc thi hành luật lệ lao động. Trải qua nhiều lần tách, nhập và đổi tên của Bộ
Lao động với các Bộ Cứu tế xã hội, Bộ Thương binh - xã hội, vai trò của
Thanh tra lao động ngày càng được khẳng định rõ ràng thể hiện qua Sắc lệnh
số 95-SL ngày 13/8/1949, Bộ luật Lao động 1995 và các Bộ luật Lao động
sửa đổi, bổ sung, Nghị định 31/2006/NĐ-CP ngày 29/3/2006 của Chính phủ
quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động - Thương binh và
Xã hội (sau đây gọi là Nghị định số 31/2006/NĐ-CP). Luật Thanh tra năm
2004 được ban hành thay thế Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, trong đó quy
định về tổ chức cơ quan thanh tra theo cấp hành chính, bao gồm: Thanh tra
Chính phủ, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Là một bộ phận của cơ quan thanh tra nhà
nước, đến nay, Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội được tổ chức từ
15
trung ương đến địa phương. Ở trung ương, có Thanh tra Bộ, Thanh tra Tổng
cục dạy nghề; ở 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có Thanh tra Sở
thực hiện công tác thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong
phạm vi quản lý nhà nước của Giám đốc Sở Lao động - Thương binh và Xã
hội. Nghị định 31/2006/NĐ-CP của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của
Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội, Nghị định 186/2007/NĐ-CP
ngày 25/10/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và
cơ cấu tổ chức của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội là sự cụ thể hóa các
quy định tại Luật Thanh tra 2004. Và nó mang tính chuyên ngành đặc thù.
1.2.1. Vị trí và chức năng của Thanh tra Lao động - Thƣơng binh
và Xã hội
Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội là tổ chức thanh tra
thuộc ngành Lao động - Thương binh và Xã hội, thực hiện chức năng thanh
tra hành chính và thanh tra chuyên ngành về Lao động - Thương binh và Xã
hội trong phạm vi quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật.
Đối tượng thanh tra theo quy định tại Nghị định số 31/2006/NĐ-CP
bao gồm:
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan
quản lý nhà nước về Lao động - Thương binh và Xã hội.
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân có sử dụng lao động theo quy định của
pháp luật lao động
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động thuộc lĩnh vực dạy
nghề, người có công và xã hội trong phạm vi cả nước.
1.2.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Lao động - Thƣơng
binh và xã hội
Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội là tổ chức thanh tra
thuộc ngành Lao động - Thương binh và Xã hội. Nghị định số 31/2006/NĐ-CP
16