Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam trong điều kiện hiện nay

  • 51 trang
  • file .doc
LỜI MỞ ĐẦU
Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân
sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm,
có hiệu quả tiền của của Nhà nước tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-
hiện đại hoá đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN), đáp ứng yêu
cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc
phòng, an ninh, đối ngoại”, luật Ngân sách Nhà nước - một đạo luật quan trọng
trong hệ thống tài chính - đã được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua
ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày
20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành
Ngân sách Nhà nước ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt động của
Ngân sách Nhà nước.
Sau bốn năm thực hiện luật Ngân sách Nhà nước, thực tiễn đã khẳng định
vai trò của luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động Ngân
sách Nhà nước dần được quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà
nước mà còn từ phía người dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa
trên cơ sở phản hồi từ phía người dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất
cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công
tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên
là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách
và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà
nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật Ngân sách Nhà nước nói
chung và chế độ phân cấp quản lý ngân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài:
“Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý Ngân sách
Nhà nước ở Việt nam trong điều kiện hiện nay”. Từ đó muốn thông qua thực
tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa được của chế độ phân cấp quản lý cả
về phương diện pháp lý (các văn bản liên quan đến Ngân sách Nhà nước) và
công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật,
1
đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa
hiệu quả của Ngân sách Nhà nước trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo những
mục tiêu đã đặt ra.
Bố cục của bài báo cáo gồm 3 chương :
Chương I : Hệ thống Ngân sách Nhà nước và phân cấp quản lý Ngân
sách Nhà nước
Chương II : Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước và thực trạng phân
cấp quản lý Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Chương III : Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ phân cấp quản
lý Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam hiện nay
2
CHƯƠNG I
HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
I. BẢN CHẤT VÀ VAI TRÒ CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG
NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG
1. Bản chất của Ngân sách Nhà nước
Trong tiến trình lịch sử, Ngân sách Nhà nước (NSNN) với tư cách là một
phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng
của Nhà nước, NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề
Nhà nước và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ.
Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu
tranh giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung
nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang
trải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh
tế, xã hội của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá
trình phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ,
các hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà
nước sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có NSNN. Như vậy, NSNN là ngân
sách của Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào
cũng biết được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi
bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu
kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một
năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của
NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức
quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại
3
Việt nam, định nghĩa về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996):
NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước trong dự toán đã được
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1-
luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu
(sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một
bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc
dân dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế
của NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà
nước và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan
hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội,
thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch
một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước
và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường
Mọi hệ thống kinh tế đều được tổ chức theo cách này hay cách khác để
huy động tối đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó
nhằm sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hiội. Việc
sản xuất ra những loại hàng hoá gì, được tiến hành theo phương pháp nào là tốt
nhất, việc phân phối hàng hoá được sản xuất ra đáp ứng tốt cho nhu cầu của xã
hội, đó là vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế, xã hội. Lực lượng nào quyết định
những vấn đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà người ta gọi là Kinh tế chỉ huy,
các vấn đề cơ bản đó được cơ quan của Nhà nước quyết định. Còn trong nền
kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trường quyết định được gọi là Kinh tế thị
trường.
Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của
nó hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy
4
luật lưu thông tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các
quy luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị trường. Nhờ sự vân động
của hệ thống giá cả thị trường mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượng
và cơ cấu của sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu của xã hội.
Có thể hiểu cơ chế thị trường là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự
tác động của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ
chức kinh tế là sản xuất cái gì, như thế nào và cho ai. Cơ chế thi trường bao gồm
các nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị trường. Thực tế khó đánh giá đầy đủ
ưu điểm và khuyết tật của cơ chế thị trường. Nhìn chung nó có các ưu điểm cơ
bản sau:
* Cơ chế thị trường kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo
đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế
phát triển năng động, phát huy được các nguồn lực của xã hội vào phát triển
kinh tế.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức
thấp nhất có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản
xuất, nhờ đó mà thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao
động, nâng cao chất lượng và số lượng hàng hoá.
* Sự tác động của cơ chế thị trường đưa đến sự thích ứng tự phát giữa
khối lượng và cơ câú sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó
có thể thoả mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng
vạn loại sản phẩm khác nhau.
* Trong cơ chế thị trường tồn tại sự đa dạng của các thị trường. Bên cạnh
thị trường hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trường về vốn, lao động…
phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan
hệ cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị
trường là cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song,
cơ chế thị trường không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong
nó nhều trục trặc.
5
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành
nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ
xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối
giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên,
gây ô nhiễm môi trường sống của con người mà xã hội phải gánh chịu, do đó,
hiệu quả kinh tế, xã hội không được đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trường hoạt động tốt cũng
không thể đạt được. Sự tác động của cơ chế thị trường dẫn đến sự phân hoá
giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình người.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ
chế thị trường thuần tuý, mà thường có sự can thiệp của Nhà nước, khi đó nền
kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trường đòi hỏi có sự can thiệp
của Nhà nước là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những
cân đối và mở đường cho sức sản xuất phát triển.
Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nước, bên trong kết cấu của nó, ngoài
việc tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch,
luật pháp được coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ
mô nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được
lợi nhuận như các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình
trước các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại
của bộ máy Nhà nước còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra
môi trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm
đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh.
Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế,
thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu
6
tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc
qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư
nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu
đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm
bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả
của thị trường. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những người có thu
nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà người bán được
phép đưa ra và mức này thường là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trường,
khi đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị trường. để duy trì hiệu lực của giá
trần thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu của hàng hoá,
lượng hàng hoá này được lấy từ quỹ dự trữ của Nhà nước thuộc NSNN, tức là
trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại khi Chính phủ
muốn bảo hộ cho người sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào đó được
khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà người bán được phép
đưa ra và mức này thường lớn hơn giá cân bằng trên thị trường. Điều này sẽ dẫn
đến sự dư thừa hàng hoá trên thị trường và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ
bằng cách mua hết lượng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho
người bán cũng là từ NSNN.
Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải
quyết các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn
đề công bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh
và ổn định, Chính phủ thường sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để
thiết lập lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác
nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những người có thu nhập thấp hoặc hoàn
toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác
động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa
vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng
thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số người dân
7
giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức
thuế suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại.
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy
mô, cơ cấu và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó.
II. HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nước
ta, thể chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI,
VII, VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp
phần hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản
lý NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương đã được phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm
của Đảng và Nhà nước ta: tăng cường tính tập trung, thống nhất, tính liên tục
của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và
quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương đối với những vấn
đề mà các địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả.
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ
hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân
sách.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ
máy Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế
xã hội của đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách
riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính
quyền Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời
của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức
hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.
Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống
ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương:
8
* Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ
vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai
trò của chính quyền trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện
các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. Ngân sách trung ương cấp
phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung
ương (sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội,
đầu tư phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa
phương. Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách của cả nước, tập trung
đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính
chất huyết mạch của cả nước. ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán
của cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của ngân
sách trung ương.Ngân sách trung ương bao gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
* Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các
cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân
sách xã chưa có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn
vị dự toán của cấp ấy hợp thành.
+ Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo
thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính
quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần
chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh
để tăng nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình.
+ Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm
quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp
trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp
của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào.
9
Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện
tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát
triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội,
giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối
phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được
giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ
giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân
sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối
giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp
dưới.Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan
quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình,
thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực
hiện nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ
chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp
khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
10
CHƯƠNG II
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TRẠNG
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
I. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1. Sự cần thiết và tác dụng
Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đời từ năm 1967, tới
nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử
nhất định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách
trung ương và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.
NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa
phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều
đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về
hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những
nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu
sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và
thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa
phương, cục bộ … vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích
chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo
của địa phương mình trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn. Có
một số khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp,
tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn
bài,…giao cho địa phương quản lý sẽ hiệu quả hơn.
Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN
với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy
đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân
phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các
mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý
NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc
duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung
11
ương đến điah phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều
mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế
hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò
là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn
có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn.
Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối
quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa
phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và
hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN.
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý Ngân sách Nhà
nước
Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành
NSNN.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các
nguyên tắc sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân
cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý
NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật
chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của
các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ
và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác,
nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý
NSNN ở nước ta.
Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực
cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Cơ
sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương
trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính
chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia.
12
Nguyên tắc này được thể hiện:
- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa
chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương.
- Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong
nền kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ
trọng lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác
động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách
trung ương đảm nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngân sách
địa phương, đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương.
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần
trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh
số bổ sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh
tế. Chế độ phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do
ngân sách địa phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân
sách địa phương chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng
trông chờ, ỷ lai hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Có như vậy mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa
phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để
xác định rõ trách nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý NSNN,
tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước đây.
Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách
phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất
sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.
3. Nội dung của phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản
lý NSNN được quy định rõ trong chương II và III của luật NSNN bao gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành
NSNN từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và
kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách.
13
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều
hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và
trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết
toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN.
Cụ thể:
Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn
bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ
cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho
Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung
ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, Quốc hội quyết định những vấn
đề then chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối
NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách trung ương và ngân
sách của các địa phương.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của
Quốc hội giao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, giám sát
việc thi hành pháp luật về NSNN.
Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật,
pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về
NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh
NSNN trong trường hợp cần thiết; giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng
bộ, ngành; thống nhất quản lý NSNN đảm bảo sự phối hợp chăth chẽ giữa các
cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thực hiện NSNN; tổ chức kiểm
tra việc thực hiện NSNN; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán số bổ
sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; quy định chế độ
quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị quyết của
Hội đồng nhân dân về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết
toán NSNN và quyết toán các công trình cơ bản của Nhà nước.
Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về
NSNN trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm
14
quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản
lý NSNN; hướng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ương và địa phương
xây dựng dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính
sách tăng thu, tiết kiệm chi NSNN; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc
xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài
chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượng
khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân sách; quản lý quỹ NSNN và
các quỹ khác của Nhà nước; lập quyết toán NSNN trình Chính phủ.
Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát
triển kinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân,
trong đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho
việc xây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự
toán và phương án phân bổ NSNN trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài
chính và các bộ ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư các
công trình xây dựng cơ bản.
Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc
lập dự toán NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi NSNN;
tạm ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của
thủ tướng Chính phủ.
Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp
tỉnh để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra
theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo
tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ
trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc
ngành, lĩnh vực phụ trách.
Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách
địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ
trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều
chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực
hiện ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những
15
nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ
thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa
phương, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng
cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra nghị
quyết của HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ
chức thực hiện NSĐP và báo cáo về NSNN theo quy định. Riêng đối với cấp
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình
HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho
đầu tư xây dựng cơ bản thuộc địa phương quản lý.
Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của
các cơ quan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực NSNN. đặc biệt đối với
HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng
tạo của địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu
cho ngân sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo
kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng
thể và chế độ thu, chi thống nhất của Nhà nước. Điều này cơ bản cũng phù hợp
với phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được
Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc.
Về các khoản thu NSNN:
Thu NSNN là số tiền mà nhà nước huy động vào NSNN và không bị ràng
buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu này đều mang
tính chất cưỡng bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu của
các chủ thể khác (doanh nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn với quyền lực của nhà
nước.
Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại:
- Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu.
- Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động
kinh tế của Nhà nước và các khoản chuyển giao vào NSNN khác.
16
Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân
sách dựa vào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do
trung ương quản lý thì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách
trung ương, các tỏ chức kinh tế do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân
sách địa phương. Điều này đã dẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở
kinh tế của trung ương và địa phương, tranh giành nguồn nguyên vật liệu, thị
trường tiêu thụ sản phẩm. Mặt khác, nó không gắn trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phương trong việc quan tâm tới những tổ chức kinh tế do trung
ương quản lý ở địa phương. Do vậy, để khắc phục những nhược điểm trên, chế
độ phân cấp được điều chỉnh theo hướng thay đổi tỷ lệ ghi thu vào ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương nhưng do vẫn dựa trên cơ sở cũ nên nguồn
thu vẫn không được đảm bảo.
Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN
không dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế:
* Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy,
có thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình
* Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân
sách.
Trước đây, tỷ lệ điều tiết này được xác định bởi công thức:
X= [(Q- T): K]*100
Trong đó: X :là tỷ lệ điều tiết các khoản thu.
T :là tổng số chi theo nhiệm vụ được giao.
Q :là tổng số thu cố định.
K :là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp.
Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về
mặt toán học và kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa phương, số tỉnh có
tỷ lệ điều tiết tính ra vượt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa phương
bội thu, trong khi đó ngân sách TƯ bội chi.
Hiện nay, luật quy đinh:
17
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và
ngân sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với
tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu được phân chia gồm:
Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập
khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của
các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động
xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài
có vốn đầu tư tại Việt nam
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu
sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia được thực hiện như sau:
Gọi:
- Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phương(không bao bồm
số bổ sung) là A.
- Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phương
hưởng 100% (không bao gồm số bổ sung) là B.
- Tổng số các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính
quyền địa phương được hưởng là C.
- Tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là
D.
Nếu A-(B+C)< D thì tỷ lệ phần trăm phân chia được tính theo công thức:
Tỷ lệ phần trăm = [(A-B)+C]: D * 100%
Nếu A-(B+C) > D thì tỷ lệ phần trăm chỉ được tính bằng 100% và phần
chênh lệch sẽ thực hiện cấp bổ sung.
Nếu A-(B+C) =D thì tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối.
18
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương do UBND tỉnh quy định.
Các khoản thu phân chia:
- Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
- Thuế nhà, đất.
- Tiền sử dụng đất.
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
- Thuế tài nguyên.
- Lệ phí trước bạ.
- Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng
bài lá, hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, karaôkê,
kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót,
kinh doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe.
PHÂN ĐỊNH NGUỒN THU GIỮA NSTƯ VÀ NGÂN SÁCH TỈNH
NGÂNSÁCH TRUNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
ƯƠNG
Các khoản 1.thuế GTGT hàng 1.tiền cho thuê đất
thu 100% nhập khẩu 2.tiền cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu
2.thuế xuất, nhập khẩu Nhà nước
3.thuế tiêu thụ đặc biệt 3.lệ phí trước bạ
(trừ một số mặt hàng, 4.thu từ hoạt động xổ số kiến thiết
dịch vụ) 5.viên trợ không hoàn lai của nước ngoài
4.thuế thu nhập doanh trực tiếp cho địa phương
nghiệp của đơn vị hạch 6.các khoản phí, lệ phí theo quy định
toán toàn nghành 7.các khoản đóng góp tự nguỵện của cá
5.thu từ dầu khí nhân, tổ chức trong và ngoài nước
6.thu nhập từ vốn góp 8.thu kết dư NSĐP
của nhà nước, tiền thu 9.thu bổ sung từ NSTƯ
hồi vốn của nhà nước 10.các khoản thu khác theo quy định.
từ các cơ sở kinh tế
19
7.các khoản do Chính
phủ vay, viện trợ
không hoàn lại của
Chính phủ các nước
8.các khoản phí, lệ phí
theo quy định
9.thu kết dư NSTƯ
10.các khoản thu khác.
Các khoản 1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu và hoạt động sổ xố
thu phân kiến thiết)
chia theo 2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán toàn ngành
tỷ lệ phần và hoạt động xổ số kiến thiết)
trăm giữa 3.thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao
NSTƯ và 4.thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài
ngân sách 5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN.
tỉnh.
Các khoản 1.thuế chuyển quyền sử dụng đất
thu phân 2.thuế nhà đất
chia giữa 3.thuế sử dụng đất nông nghiệp
tỉnh, 4.thuế tài nguyên
huyện, xã 5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nước thu vào vàng
mã, kinh doanh vũ trường, mát xa,…
tỷ lệ phân chia do UBND tỉnh quy định.
20