Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước quảng xương, tỉnh thanh hóa

  • 123 trang
  • file .pdf
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi,
chưa từng công bố. Kết quả nghiên cứu là trung thực. Tài liệu tham khảo và số liệu
thống kê trích dẫn có nguồn gốc rõ ràng.
Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của mình trước các quy
định của Nhà trường và Pháp luật.
Thanh Hóa, ngày 30 tháng 9 năm 2015
Tác giả luận văn
Đỗ Thị Nhung
ii
LỜI CẢM ƠN
Trong thời gian thực hiện luận văn tốt nghiệp, ngoài sự cố gắng nỗ lực của
bản thân, tôi đã nhận được sự quan tâm giúp đỡ của các cá nhân và tổ chức.
Trước hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới:
- PGS.TS Lê Hùng Sơn, người hướng dẫn khoa học, đã trực tiếp giúp đỡ tôi
trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
- Lãnh đạo trường Đại học Lâm nghiệp Việt Nam, Khoa sau đại học, các
thầy cô giáo bộ môn trong và ngoài trường.
- Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo Kho bạc Nhà nước Quảng Xương, các
ban ngành thuộc UBND huyện Quảng Xương và các đơn vị, cá nhân đã tạo mọi
điều kiện thuận lợi để tôi cố gắng hoàn thành tốt nội dung đề tài.
Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn tới những người thân trong gia đình, bạn bè
đã động viên, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài luận văn
tốt nghiệp của mình./.
Tác giả luận văn
Đỗ Thị Nhung
iii
MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan ............................................................................................................ i
Lời cảm ơn ..............................................................................................................ii
Mục lục ................................................................................................................. iii
Danh mục các từ viết tắt ......................................................................................... vi
Danh mục các bảng ............................................................................................... vii
Danh mục các sơ đồ .............................................................................................. vii
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG
XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .................... 6
1.1. Một số vấn đề về ngân sách nhà nước và kiểm soát chi ngân sách nhà nước ..... 6
1.1.1. Khái quát chung về ngân sách nhà nước, chi ngân sách nhà nước .................. 6
1.1.2. Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý, kiểm soát
thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước ........................................................ 16
1.2. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước ...................................................................................................................... 19
1.2.1. Nội dung, vai trò của chi thường xuyên Ngân sách nhà nước ....................... 19
1.2.2. Khái niệm, đặc điểm và mục tiêu của kiểm soát chi thường xuyên ngân sách
nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ........................................................................... 22
1.2.3. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước ...................................................................................................................... 23
1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước
qua Kho bạc Nhà nước .......................................................................................... 25
1.3.1. Những nhân tố khách quan .......................................................................... 25
1.3.2. Những nhân tố chủ quan .............................................................................. 26
1.4. Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước ở một số địa phương và bài học vận dụng ..................................................... 28
iv
1.4.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc
Nhà nước ở một số địa phương .............................................................................. 28
1.4.2. Một số bài học rút ra về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối
với KBNN Quảng Xương ...................................................................................... 30
1.5. Tổng quan về vấn đề nghiên cứu..................................................................... 31
Chương 2 ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .............. 34
2.1. Đặc điểm cơ bản của địa bàn nghiên cứu ........................................................ 34
2.1.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, kinh tế xã hội ở huyện Quảng Xương ............. 34
2.1.2. Cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ Kho bạc Nhà nước Quảng Xương ..... 39
2.2. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................ 43
2.2.1. Phương pháp chọn điểm nghiên cứu ............................................................ 43
2.2.2. Phương pháp thu thập số liệu ....................................................................... 44
2.2.3. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu ........................................................ 45
2.2.4. Các chỉ tiêu đánh giá sử dụng trong luận văn ............................................... 46
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN...................................... 47
3.1. Thực trạng kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà
nước Quảng Xương ............................................................................................... 47
3.1.1. Cơ chế kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước ...................................................................................................................... 47
3.1.2. Quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà
nước Quảng Xương ............................................................................................... 55
3.1.3. Thực trạng kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà
nước Quảng Xương ............................................................................................... 60
3.2. Đánh giá chung về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho
bạc Nhà nước Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa ....................................................... 75
3.2.1. Những kết quả đạt được ............................................................................... 75
3.2.2. Những hạn chế chủ yếu................................................................................ 80
3.2.3. Nguyên nhân của hạn chế ............................................................................ 82
v
3.3. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà
nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Xương .......................................................... 89
3.3.1. Mục tiêu, phương hướng hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách
nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Xương .................................................... 89
3.3.2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà
nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Xương .......................................................... 94
3.3.3. Giải pháp điều kiện để thực hiện hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân
sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Xương .......................................... 103
KẾT LUẬN ......................................................................................................... 107
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC
vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Viết tắt Nghĩa đầy đủ
HĐND Hội đồng nhân dân
KBNN Kho bạc Nhà nước
KT- XH Kinh tế - xã hội
KSC Kiểm soát chi
MLNS Mục lục ngân sách
NSNN Ngân sách Nhà nước
NSĐP Ngân sách địa phương
QP- AN Quốc phòng- An ninh
SDNS Sử dụng ngân sách
TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc
TSCĐ Tài sản cố định
UBND Ủy ban nhân dân
XDCB Xây dựng cơ bản
XHCN Xã hội chủ nghĩa
vii
DANH MỤC CÁC BẢNG
STT Tên bảng Trang
2.1 Thu NSNN ở huyện Quảng Xương giai đoạn 2012- 2014 37
2.2 Chi NSNN ở huyện Quảng Xương giai đoạn 2012 – 2014 38
Phân công công chức làm công tác kiểm soát chi thường xuyên ở
2.3 43
KBNN Quảng Xương hiện nay
Tình hình thanh toán cá nhân chi thường xuyên NSNN giai đoạn
3.1 61
2012-2014
Tình hình chi nghiệp vụ chuyên môn chi thường xuyên NSNN giai
3.2 65
đoạn 2012 – 2014
Tình hình chi mua sắm, sữa chữa chi thường xuyên NSNN Giai
3.3 67
đoạn 2012 – 2014
Tình hình từ chối thanh toán trong công tác kiểm soát chi thường
3.4 xuyên NSNN qua KBNN Quảng Xương giai đoạn năm 2012 - 78
2014
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
STT Tên sơ đồ Trang
2.1 Tổ chức bộ máy KBNN tỉnh, thành phố 41
Quy trình luân chuyển chứng từ chi thường xuyên tại KBNN
3.1 60
Quảng Xương
1
MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu
Trong giai đoạn hiện nay khi nền kinh tế của Việt Nam đã chuyển sang nền
kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, lĩnh vực tài chính- ngân sách nói
chung và quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước (KBNN) nói riêng đã có sự
đổi mới căn bản, nhờ đó đã mang lại những kết quả đáng ghi nhận. Chi tiêu ngân
sách nhà nước (NSNN) những năm qua, ngoài việc đảm bảo hoạt động có hiệu quả
của bộ máy Nhà nước, ổn định đời sống kinh tế-xã hội (KT-XH), còn tạo tiền đề,
những cơ sở vật chất quan trọng góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển, tác động
tích cực vào tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế. Chi NSNN có tác động đến mọi
mặt của đời sống KT-XH, vì thế nếu quản lý chi NSNN tốt sẽ góp phần to lớn vào
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững an ninh- quốc phòng, giải quyết tốt các vấn
đề xã hội; kiểm soát chi NSNN là một khâu của quản lý NSNN, thực hiện tốt kiểm
soát chi NSNN sẽ nâng cao hiệu quả chi NSNN.
Thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm nâng
cao hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực chi NSNN nói chung và lĩnh vực
kiểm soát các khoản chi ngân sách nói riêng. Điều đó thể hiện bằng việc Quốc hội
đã thông qua Luật NSNN ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách
2004. Đây là Luật quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính của nước ta,
được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục những hạn
chế của Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
NSNN ban hành năm 1998, với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu quả nền tài
chính quốc gia; tăng cường phân cấp nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các
cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN; tăng tích luỹ và
tiềm lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước
theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển KT- XH; thực hiện
cải cách hành chính trong việc lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách;
củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN.
2
Qua thời gian triển khai thực hiện Luật NSNN (sửa đổi) năm 2002, trong lĩnh
vực quản lý và kiểm soát chi NSNN đã bộc lộ không ít những hạn chế từ khâu lập,
chấp hành, kế toán và quyết toán NSNN đã làm hạn chế hiệu quả quản lý của các cơ
quan chức năng và tác động tiêu cực đến hiệu quả sử dụng các khoản chi NSNN nói
chung, một điểm có thể nhận thấy rõ ràng là trong nội dung hệ thống Luật NSNN
hiện nay có sự lồng ghép giữa ngân sách địa phương và ngân sách trung ương. Việc
chưa phân cấp rõ ràng như hiện nay dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền, trách
nhiệm giữa các cấp, gia tăng sức ép về mặt thời gian trong việc xem xét, quyết định
ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc
thẩm quyền và tính chủ động của các cấp chính quyền địa phương trong việc xem
xét, quyết định ngân sách của cấp mình cũng bị giảm theo. Công tác tổ chức chi và
kiểm soát các khoản chi NSNN qua KBNN trong thời gian qua cũng đã bộc lộ một
số hạn chế như: có sự chồng chéo, trùng lắp trong kiểm soát giữa cơ quan Tài chính
và Kho bạc; việc kiểm soát theo các tiêu chuẩn, định mức chưa thật sự đảm bảo do
hệ thống tiêu chuẩn, định mức chưa phù hợp thực tế; quy trình cấp phát NSNN còn
bất hợp lý, tuy phải qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhưng vẫn còn sơ hở, vốn NSNN
không được chuyển thẳng đến các địa chỉ cần thanh toán, mà phần lớn vẫn chuyển
qua và nằm trên các tài khoản trung gian tại KBNN, Ngân hàng hoặc ở quỹ của đơn
vị,...
Chính vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu về vấn đề nâng cao chất lượng kiểm
soát chi NSNN qua KBNN là vấn đề không mới nhưng là vấn đề đặt ra để các nhà
khoa học và chuyên môn tiếp tục nghiên cứu nhằm hoàn thiện các văn bản pháp
lý, nâng cao chất lượng kiểm soát chi NSNN qua KBNN, từ đó quản lý có hiệu
quả việc sử dụng NSNN thông qua công tác kiểm soát chi của KBNN, góp phần
thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và phòng chống tham nhũng.
Thực tế kiểm soát chi NSNN tại KBNN Quảng Xương đã có những chuyển
biến tích cực, cơ chế kiểm soát chi NSNN qua KBNN đã từng bước được hoàn
thiện theo hướng hiệu quả, ngày một chặt chẽ và đúng mục đích hơn cả về quy
mô và chất lượng. Mặc dù vậy quá trình thực hiện kiểm soát chi NSNN tại KBNN
3
Quảng Xương vẫn còn tồn tại, hạn chế bất cập như: hiệu quả kiểm soát chi NSNN
còn chưa cao, vẫn còn tình trạng lãng phí NSNN, chưa tạo được sự chủ động cho
các đơn vị sử dụng NSNN mặc dù đã có cơ chế khoán chi, tự chủ, tự chịu trách
nhiệm sử dụng biên chế và kinh phí hoạt động, vẫn còn những khoản chi thường
xuyên chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức quy định. Mặt khác, trong cơ cấu chi
NSNN tại huyện Quảng Xương, chi thường xuyên chiếm tỷ lệ trên 70% tổng chi
NSNN; nguồn thu trên địa bàn hạn hẹp, nhưng phải dành một phần không nhỏ để
chi cho đầu tư phát triển. Vì vậy, để đảm bảo kinh phí đáp ứng cho nhu cầu hoạt
động của bộ máy quản lý Nhà nước trên địa bàn thì việc tăng cường kiểm soát chi
nhằm tiết kiệm, chống lãng phí trong chi thường xuyên là vấn đề cấp thiết đang
được đặt ra.
Với những lý do nêu trên, tác giả lựa chọn đề tài: "Giải pháp hoàn thiện
công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
nước Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa" làm luận văn thạc sỹ.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Mục tiêu tổng quát: Làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan
tới đề tài, nêu ra được thực trạng để tiến hành đánh giá những mặt đã làm được,
những hạn chế của công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN; từ đó
tìm ra những giải pháp, kiến nghị có tính thực tiễn và khoa học; nhằm góp phần
hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn
huyện Quảng Xương, tỉnh Thanh Hoá, bảo đảm cho việc quản lí, sử dụng NSNN
đúng Luật NSNN quy định, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành của Nhà
nước và có hiệu quả, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham ô, lãng phí tài sản
công; tiến tới góp phần làm lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia.
- Mục tiêu cụ thể:
+ Hệ thống hóa và làm rõ thêm một số vấn đề lý luận về kiểm soát chi thường
xuyên NSNN qua KBNN.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN
Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa (từ năm 2012 đến năm 2014) nhằm chỉ ra thành
công, những hạn chế và nguyên nhân của thực trạng đó.
4
+ Đề xuất các giải pháp tiếp tục hoàn thiện việc kiểm soát chi thường xuyên
NSNN qua KBNN Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua
KBNN.
- Phạm vi nghiên cứu của đề tài:
+ Phạm vi về nội dung: Phạm vi nghiên cứu bao gồm các vấn đề lý luận và
thực tiễn liên quan đến công tác kiểm soát chi thường xuyên từ nguồn ngân sách
nhà nước.
+ Phạm vi về không gian: Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN
Quảng Xương.
+ Phạm vi về thời gian: Khảo sát, phân tích tình hình kiểm soát chi thường
xuyên trong khoản thời gian 3 năm (2012- 2014) và đề xuất giải pháp đến năm
2020.
4. Nội dung nghiên cứu
- Cơ sở lý luận về vấn đề nghiên cứu: Cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác-Lênin;
các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước ta; kế thừa có chọn lọc
kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học đã công bố.
- Các nhân tố ảnh hưởng, nguyên nhân làm hạn chế tới công tác kiểm soát
chi thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Xương, tỉnh Thanh Hoá.
- Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN Quảng
Xương, tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2012 đến 2014.
- Đánh giá kết quả và hiệu quả của công tác kiểm soát chi thường xuyên
NSNN qua KBNN Quảng Xương, tỉnh Thanh Hoá.
- Giải pháp đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi
thường xuyên NSNN qua KBNN Quảng Xương, tỉnh Thanh Hoá trong thời gian tới.
5. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục và Tài liệu tham khảo, luận văn được
bố cục thành 3 chương như sau:
5
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua
Kho bạc Nhà nước
Chương 2: Đặc điểm địa bàn và phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Kết quả nghiên cứu và thảo luận
6
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. Một số vấn đề về ngân sách nhà nước và kiểm soát chi ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái quát chung về ngân sách nhà nước, chi ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm, vai trò, đặc điểm ngân sách nhà nước, chi ngân sách nhà nước
- Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước:
+ Khái niệm ngân sách nhà nước:
Cùng với sự ra đời của Nhà nước và quan hệ hàng hoá - tiền tệ phát triển đến
một mức độ nhất định thì thuật ngữ “ngân sách nhà nước” xuất hiện. Các nhà kinh
tế đều cho rằng “Ngân sách nhà nước” ra đời vào cuối chế độ phong kiến tan rã.
Đến nay từ “ngân sách nhà nước” đã phổ biến đến mức mọi người dân đều biết đến
nó.
Tuy nhiên, đến nay cũng còn tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về “ngân
sách nhà nước”. Ngân hàng Thế giới cho rằng “ngân sách nhà nước” là quỹ tiền tệ
của Nhà nước1. Tại Mỹ, các nhà kinh tế quan niệm “ngân sách nhà nước”là bản dự
toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian, thường là một
năm2. Các nhà kinh tế Nga coi “ngân sách nhà nước”là bảng liệt kê các khoản thu,
chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia3.
Xét trên quan điểm biện chứng, các quan niệm trên mới chỉ nêu lên được một
mặt của “ngân sách nhà nước” đó là mặt cụ thể, mặt vật chất mà chưa chỉ ra được
nội dung kinh tế - xã hội của “ngân sách nhà nước”.
Trên thực tế, các hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước hết sức phức tạp
và có liên quan đến tất cả các chủ thể trong nền kinh tế. Song các hoạt động thu chi
của ngân sách nhà nước đều có những đặc điểm chung sau: (1) Luôn gắn chặt với
quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở
1
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/BudgetLaws/BudgetAct96.pdf
2
http://www.library.unt.edu/gpo/NCARC/whitepaper/budget.htm
3
http://vi.wikipedia.org/wiki/Ng%C3%A2n_s%C3%A1ch_nh%C3%A0_n%C6%B0%E1%BB%9Bc
7
pháp luật. (2) Đằng sau những hoạt động thu chi tài chính đó chứa đựng những nội
dung kinh tế - xã hội nhất định và chứa đựng những quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích
nhất định. Ngân sách nhà nước cũng có những đặc trưng chung như các quỹ tiền tệ
khác là được tạo lập và sử dụng trên cơ sở các quan hệ tài chính. Nhưng nét đặc
trưng riêng biệt của ngân sách nhà nước với tư cách là quỹ tiền tệ của Nhà nước là
ngân sách được chia thành nhiều quỹ và chỉ sau đó mới được tiêu dùng cho những
mục đích nhất định đã được định trước4.
Trong thực tế quản lý và điều hành tại Việt Nam, khái niệm về “ngân sách
nhà nước” được quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước số 1/2002/QH-11 ngày
thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc Hội khoá 11 ngày 16/12/2002:“Ngân sách nhà
nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức
năng nhiệm vụ của Nhà nước” [28].
“NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương”, “NSNN được
quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có
phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm” [28].
+ Vai trò của NSNN:
Vai trò của NSNN được thể hiện rõ trên các nội dung:
* Ngân sách Nhà nước có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo các
chi tiêu của Nhà nước. Đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và
các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước.
* NSNN trong giai đoạn hiện nay có vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền
KT- XH và Nhà nước chỉ có thể thực hiện điều chỉnh thành công khi có nguồn tài
chính đảm bảo, tức là khi sử dụng triệt để và có hiệu quả các công cụ ngân sách. Cụ
thể:
Về mặt phát triển kinh tế: NSNN được sử dụng để đầu tư cho nền kinh tế
phát triển hoặc hình thành cơ cấu kinh tế mới như: Dùng vốn NSNN để đầu tư vào
kết cấu hạ tầng như giao thông, điện, nước, thuỷ lợi…; Hoặc thực hiện những ưu
4
http://orissa.gov.in/finance/Budgets/2008-09/Annual/Budget_Glance/chap_4.pdf
8
đãi về tín dụng hoặc thuế nhằm khuyến khích phát triển những ngành nghề hoặc
vùng cần phát triển.
Khi nền kinh tế suy thoái, nhà nước có thể tăng chi ngân sách cho đầu tư, cắt
giảm thuế nhằm kích cầu, hỗ trợ nền kinh tế sớm phục hồi.
Thông qua các khoản chi đầu tư từ vốn ngân sách và ưu đãi thuế để thúc đẩy
hình thành cơ cấu kinh tế mới, hợp lý hơn, qua đó phát huy các nguồn lực trong xã
hội một cách có hiệu quả.
Về mặt ổn định KT- XH: Vai trò này của NSNN được thể hiện qua các hoạt
động như: Lập quỹ dự trữ nhà nước về hàng hoá, vật tư thiết yếu, các quỹ dự phòng
tài chính (kể cả bằng vàng và ngoại tệ) để ổn định kinh tế xã hội khi có sự biến
động do thiên tai mà Nhà nước cần can thiệp; Hỗ trợ các quỹ bình ổn giá, quỹ bảo
hiểm xã hội; Cấp tín dụng ưu đãi hoặc mua lại các doanh nghiệp có vị trí quan trọng
đang gặp khó khăn, có nguy cơ giải thể hoặc phá sản; Lập quỹ dự trữ ngoại tệ để ổn
định tỷ giá.
Về mặt thị trường, thực hiện công bằng xã hội: NSNN có vai trò quan
trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội như: Chi phúc lợi công cộng nhằm tạo
điều kiện nâng cao mặt bằng xã hội; Chi trợ cấp đối với những người có hoàn cảnh
khó khăn; Chi trợ cấp thất nghiệp nhằm ổn định xã hội.
- Khái niệm và đặc điểm chi NSNN:
+ Khái niệm chi NSNN:
Chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của Nhà nước trong dự toán đã được
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm.
“Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển KT- XH, bảo đảm QP- AN, bảo
đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và
các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” [28].
“Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện
các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định” [22, tr. 35].
Như vậy, chi NSNN bao gồm 2 nội dung chính là phân phối NSNN và sử
dụng NSNN. Phân phối NSNN là quá trình phân bổ kinh phí NSNN để hình thành
9
các quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Nói cách khác, đó là quá trình phân bổ quỹ
NSNN thành nhiều phần với những cơ cấu nhất định cho những đối tượng thụ
hưởng NSNN. Trong quá trình phân phối NSNN, nguồn lực tài chính phải được tính
toán, cân nhắc để phân bổ cho từng mục tiêu cụ thể với một phạm vi, mức độ, tỷ lệ
thích hợp, đảm bảo với một nguồn lực tài chính có hạn nhưng lại phải đáp ứng các
nhu cầu chi tiêu trong quá trình thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
Sử dụng NSNN là quá trình trực tiếp chi dùng các khoản tiền cấp phát từ
NSNN tại các đối tượng thụ hưởng NSNN. Trong quá trình sử dụng, các khoản chi
của ngân sách cần phải sử dụng đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm và đem
lại hiệu quả kinh tế, xã hội một cách tối đa nhất.
+ Từ khái niệm trên, chi NSNN có những đặc điểm chủ yếu sau:
Một là, chi NSNN gắn với tất cả các phạm vi hoạt động của Nhà nước trên
các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Chi NSNN phải bảo đảm phạm vi hoạt động của Nhà nước trên tất cả các
lĩnh vực, trong khi đó nguồn tài chính Nhà nước trong từng năm, từng thời kỳ lại có
hạn. Do vậy đòi hỏi Nhà nước phải lựa chọn phạm vi hoạt động của mình; Đối với
lĩnh vực QP- AN và đối ngoại thì Nhà nước nhất thiết phải thực hiện, nhưng lĩnh
vực KT- XH thì phải khoanh rõ phạm vi hoạt động để xác định phạm vi chi NSNN.
Nhà nước cần tập trung nguồn lực của mình vào phạm vi đã hoạch định để giải
quyết các vấn đề lớn của quốc gia.
Hai là, chi NSNN gắn với quyền lực Nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền
lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi và phân bổ nguồn tài chính
cho các mục tiêu quan trọng nhất. Chính phủ là cơ quan hành pháp có nhiệm vụ
quản lý và quyết định các khoản chi NSNN.
Ba là, hiệu quả các khoản chi NSNN được xem xét một cách toàn diện dựa
vào mức độ hoàn thành các mục tiêu mà các khoản chi đó đảm nhiệm.
Bốn là, chi NSNN chủ yếu là những khoản chi không hoàn trả trực tiếp,
nghĩa là những khoản chi của Nhà nước cấp ra cho các lĩnh vực văn hóa, y tế, giáo
dục... không đòi hỏi phải hoàn lại cho Nhà nước. Chỉ có những khoản Nhà nước
10
đứng ra bảo lãnh về tín dụng, hoặc Nhà nước cho vay thì mới bắt buộc người được
bảo lãnh hay người vay phải hoàn trả.
Năm là, chi NSNN phải đáp ứng lợi ích của quốc gia, lợi ích toàn dân, lợi
ích trước mắt cũng như lợi ích lâu dài.
Chi NSNN là để duy trì và phát triển đất nước, vì lợi ích của toàn xã hội. Vấn
đề là ở chỗ sắp xếp như thế nào cho hài hòa giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài.
Để phát triển lâu dài, phải chi về đầu tư lớn; nhưng nghèo đói, bệnh tật... lại là
những vấn đề cấp bách cần phải giải quyết. Nếu vì đời sống nhân dân còn khó khăn
phải chi tiêu nhiều cho đời sống, không chi tiêu thỏa đáng cho đầu tư, thì lợi ích lâu
dài không được đảm bảo.
Sáu là, đặc điểm của chi NSNN là có quy mô lớn, phức tạp, gắn liền với
cung cấp hàng hóa dịch vụ đa dạng, do vậy, tác động mạnh mẽ đến môi trường tài
chính vĩ mô, tác động đến tổng cung, tổng cầu về vốn tiền tệ. Chính vì lẽ đó, Nhà
nước phải tự giải quyết trước tiên cung và cầu về tài chính cho mình. Nếu cung và
cầu về tài chính của Nhà nước cân đối được thì cơ bản tổng cung, tổng cầu về hàng
hóa, dịch vụ của xã hội sẽ được kiểm soát và bảo đảm ổn định.
1.1.1.2. Kiểm soát chi NSNN
- Khái niệm kiểm soát chi NSNN:
Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực
hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chế độ, tiêu chuẩn
và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức
và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ.
- Sự cần thiết kiểm soát chi NSNN:
+ Do yêu cầu của công cuộc đổi mới: Đổi mới về cơ chế quản lý tài chính
nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của
NSNN phải đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Trong điều kiện hiện
nay, khi khả năng NSNN còn hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển KT- XH ngày càng
tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự là một trong những
mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước và của các ngành, các cấp. Thực hiện
11
tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm, chống lãng
phí nhằm tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển KT- XH, góp phần kiềm
chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia; đồng thời, nó
cũng góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các
cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và điều hành NSNN.
+ Do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: Cơ chế quản lý chi
NSNN tuy đã thường xuyên được sửa đổi và hoàn thiện, nhưng vẫn chỉ quy định
được những vấn đề chung nhất mang tích nguyên tắc, dẫn đến không thể bao quát
hết tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý kiểm soát chi
NSNN. Mặt khác, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế -
xã hội, các nghiệp vụ chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Do vậy,
cơ chế quản lý chi NSNN nhiều khi không theo kịp với biến động của hoạt động chi
NSNN. Tình trạng này đã tạo kẽ hở trong cơ chế quản lý chi NSNN, tiêu cực phát
sinh. Điều đó đòi hỏi phải có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thực hiện việc
kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị nhằm
ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực, phát hiện những điểm chưa phù hợp
trong cơ chế quản lý để từ đó kiến nghị với các ngành, các cấp sửa đổi, bổ sung kịp
thời để các cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng được hoàn thiện, phù
hợp và chặt chẽ hơn.
+ Do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Các đơn vị thụ hưởng
kinh phí NSNN thường có tư tưởng tìm mọi cách để sử dụng hết số kinh phí đã
được cấp, ít quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán
được duyệt. Vì vậy, cần thiết phải có cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực
hiện kiểm tra, kiểm soát đối với các khoản chi từ NSNN. Qua đó, phát hiện và chấn
chỉnh kịp thời các sai phạm, sai sót và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng
kinh phí NSNN của các đơn vị, đảm bảo mọi khoản chi của NSNN được sử dụng
đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả.
+ Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN: Các khoản chi của NSNN
thường mang tính chất không hoàn trả trực tiếp như các đơn vị được NSNN cấp
12
phát kinh phí sẽ không phải hoàn trả lại trực tiếp cho Nhà nước về số kinh phí đã sử
dụng; cái mà họ phải “hoàn trả” cho Nhà nước chính là “kết quả công việc” đã được
Nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng các chỉ tiêu định lượng để đánh giá kết quả
của các khoản chi NSNN trong một số trường hợp sẽ gặp khó khăn và không toàn
diện. Do vậy, cần thiết phải có một cơ quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ thực
hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN để đảm bảo cho việc chi trả của
Nhà nước là phù hợp với các nhiệm vụ đã giao.
+ Do yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới:
Theo kinh nghiệm của các nước trên thế giới và khuyến nghị của Quỹ tiền tệ quốc
tế (IMF), thì việc kiểm tra, kiểm soát và thực hiện chi trả trực tiếp các khoản chi
NSNN từ KBNN đến từng đối tượng sử dụng là rất cần thiết, để đảm bảo yêu cầu,
kỷ cương quản lý tài chính nhà nước và sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, có
hiệu quả.
- Khái niệm kiểm soát chi NSNN qua KBNN:
Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là quá trình xem xét các khoản chi NSNN
đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN quyết định chi gửi đến cơ quan Kho bạc
nhằm đảm bảo chi đúng theo các chính sách chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước
quy định, đồng thời để phát hiện và ngăn chặn các khoản chi trái với quy định hiện
hành [29].
- Nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN:
Một là, tất cả các khoản chi ngân sách nhà nước phải được kiểm tra, kiểm
soát trong quá trình chi trả, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán ngân
sách nhà nước được giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền
quy định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy
quyền quyết định chi [1].
Hai là, mọi khoản chi ngân sách nhà nước được hạch toán bằng đồng nội tệ
theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách và MLNS. Các khoản chi ngân sách nhà
nước bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động được quy đổi và hạch toán bằng
đồng nội tệ theo tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, ngày công lao động do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quy định.
13
Ba là, việc thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước qua KBNN thực
hiện theo nguyên tắc trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và
người cung cấp hàng hóa dịch vụ; trường hợp chưa thực hiện được việc thanh toán
trực tiếp, KBNN thực hiện thanh toán qua đơn vị SDNS.
Bốn là, trong quá trình kiểm soát, thanh toán, quyết toán chi NSNN các
khoản chi sai phải thu hồi giảm chi hoặc nộp ngân sách. Căn cứ vào quyết định của
cơ quan Tài chính hoặc quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, KBNN
thực hiện việc thu hồi cho NSNN theo đúng trình tự quy định.
Năm là, trong quá trình quản lý, kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN,
cơ quan tài chính có quyền quyết định thu hồi giảm chi NSNN đối với các khoản
chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nước. Các đơn vị SDNS
có trách nhiệm nộp ngân sách nhà nước kịp thời theo quyết định của cơ quan tài
chính. KBNN căn cứ vào quyết định của cơ quan tài chính và giấy nộp tiền của các
đơn vị SDNS để làm thủ tục thu hồi giảm chi ngân sách nhà nước.
Sáu là, căn cứ vào quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về
việc thu hồi các khoản chi sai chế độ, tham ô làm thất thoát tiền, tài sản nhà nước;
KBNN thực hiện hạch toán kế toán thu hồi giảm chi ngân sách nhà nước theo đúng
mục lục ngân sách nhà nước, sau khi các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước nộp đủ
các khoản phải thu hồi vào ngân sách nhà nước.
- Điều kiện chi NSNN:
Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện thanh toán các khoản chi ngân sách nhà
nước khi có đủ các điều kiện sau:
Thứ nhất: Đã có trong dự toán chi ngân sách nhà nước được giao, trừ các
trường hợp sau:
a) Trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương
án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, cơ
quan Tài chính và KBNN tạm cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi sau: Chi lương và
các khoản có tính chất tiền lương; chi nghiệp vụ phí và công vụ phí; một số khoản
chi cần thiết khác để bảo đảm hoạt động của bộ máy, trừ các khoản mua sắm trang