Fs report draft 1 quang ngai revised approved

  • 121 trang
  • file .pdf
UBND tỉnh Quảng Ngãi Bộ KH&ĐT Ngân hàng Thế giới
Dự án Giảm nghèo khu vực Tây Nguyên
Đắk Nông, Đắk Lắk, Gia Lai, Kon Tum, Quảng Ngãi & Quảng Nam
Báo cáo Nghiên cứu Khả thi cấp tỉnh
tỉnh Quảng Ngãi – Lần thứ nhất
[Báo cáo chỉnh sửa]
Tháng 10/2012
1
Lưu ý với Bản thảo 1:
Các nội dung trong Bản thảo lần 1 của Báo cáo Nghiên cứu Khả thi cấp tỉnh dựa chủ yếu vào kết
quả khảo sát lần 1 thực hiện trong thời gian từ 03-17/08/2012 tại các tỉnh vùng dự án. Trọng tâm
của Bản thảo lần 1 là xây dựng các hoạt động trong khuôn khổ từng hợp phần của Dự án để đảm
bảo đạt được mục tiêu dự kiến.
Các nội dung liên quan khác sẽ tiếp tục được xây dựng trong thời gian xây dựng Bản thảo lần 2 (từ
tháng 10 đến hết tháng 11/2012). Một số vấn đề áp dụng chung cho tất cả các tỉnh vùng dự án sẽ
được Bộ KH&ĐT và Ngân hàng Thế giới hướng dẫn.
Các phát hiện và phân tích trình bày trong Bản thảo 1 này thể hiện quan điểm của đoàn tư vấn trên
cơ sở tham vấn với các sở/ngành, các cấp chính quyền, doanh nghiệp, tổ chức xã hội, và người dân;
không nhất thiết thể hiện quan điểm của UBND tỉnh, Bộ KH&ĐT, hay quan điểm của Ngân hàng
Thế giới.
Quá trình xây dựng Dự thảo Báo cáo này được thực hiện trong thời gian ngắn (kể từ sau khi kết
thúc khảo sát vào 17/08) nên các nội dung mới là sơ bộ. Báo cáo còn tiếp tục thay đổi và bổ sung. Đề
nghị không trích dẫn dưới mọi hình thức.
2
Mục lục
Tóm tắt Khái quát ................................................................................................. 7
Chương 1. Bối cảnh và sự cần thiết của Dự án ................................................ 8
1.1 Bối cảnh chung của Dự án ........................................................................................... 8
1.1.1 Bối cảnh quốc gia ......................................................................................................... 8
1.1.2 Bối cảnh ngành và thể chế ........................................................................................... 9
1.2 Khung chính sách chuẩn bị Dự án ............................................................................. 10
1.2.1 Khung chính sách quốc gia ........................................................................................ 10
1.2.2 Khung chính sách của tỉnh ......................................................................................... 12
1.3 Bối cảnh vùng Dự án tại tỉnh ... .................................................................................. 13
1.3.1 Khái quát về phát triển kinh tế-xã hội tại vùng Dự án ................................................ 13
1.3.2 Thực trạng nghèo tại vùng Dự án .............................................................................. 16
1.3.3 Thách thức chính và chiến lược can thiệp của Dự án ............................................... 18
1.3.3.1 Kết cấu hạ tầng yếu kém ................................................................................... 18
1.3.3.2 Cản trở phát triển sinh kế hàng hóa .................................................................. 19
1.3.3.3 Năng lực cán bộ cấp cơ sở ............................................................................... 19
1.3.3.4 Trình độ dân trí vùng dự án ............................................................................... 20
Chương 2. Mô tả Dự án.......................................................................................21
2.1 Mục tiêu và kết quả của Dự án ................................................................................... 21
2.1.1 Mục tiêu và các kết quả Dự kiến của Dự án .............................................................. 21
2.1.1.1 Mục tiêu của Dự án ............................................................................................ 21
2.1.1.2 Các kết quả dự kiến của Dự án ......................................................................... 22
2.2 Nguyên tắc và tiêu chí lựa chọn vùng dự án, đối tượng hưởng lợi ........................... 24
2.2.1 Nguyên tắc lựa chọn vùng dự án ...................................................................... 24
2.2.2 Lựa chọn đối tượng hưởng lợi trong vùng dự án .............................................. 25
2.3 Vùng Dự án và người hưởng lợi ................................................................................ 26
2.4 Các hợp phần của Dự án ........................................................................................... 32
2.4.1 Khái quát về các hợp phần của Dự án và mối quan hệ giữa các hợp phần.............. 32
2.4.1.1 Các hợp phần của Dự án .................................................................................. 32
2.4.1.2 Mối quan hệ giữa các Hợp phần ....................................................................... 33
2.4.2 Hợp phần 1: Phát triển CSHT cấp xã và thôn bản ..................................................... 35
2.4.3 Hợp phần 2: Phát triển sinh kế bền vững................................................................... 43
2.4.3.1 Tiểu hợp phần 2.1: Phát triển nông nghiệp bền vững ....................................... 43
2.4.3.2 Tiểu hợp phần 2.2: Phát triển lâm nghiệp bền vững ......................................... 61
2.4.4 Hợp phần 3: Phát triển CSHT kết nối cấp huyện ....................................................... 75
2.4.4.1 Tiểu hợp phần 3.1: Phát triển CSHT kết nối...................................................... 75
2.4.4.2 Tiểu hợp phần 3.2: Quỹ phát triển kinh doanh và kết nối thị trường ................. 81
2.4.4.3 Tiểu hợp phần 3.3: Nâng cao năng lực thể chế để kết nối ............................... 84
2.4.5 Hợp phần 4: Quản lý Dự án ....................................................................................... 87
2.4.5.1 Tiểu hợp phần 4.1: Nâng cao năng lực ............................................................. 87
2.4.5.2 Tiểu hợp phần 4.2: Truyền thông và chia sẻ tri thức ......................................... 95
Chương 3. Quản lý và Thực hiện Dự án..........................................................101
3.1 Cơ chế quản lý và thực hiện Dự án ......................................................................... 101
3.1.1 Các văn bản cơ sở pháp lý của quản lý dự án......................................................... 101
3.1.1.1 Văn bản về sử dụng vốn ODA ......................................................................... 101
3.1.1.2 Văn bản về quản lý xây dựng .......................................................................... 101
3.1.1.3 Các văn bản về đấu thầu, mua sắm ................................................................ 102
3.1.1.4 Văn bản về công tác quản lý tài chính ............................................................. 102
3
3.1.2 Mô hình QLDA .......................................................................................................... 103
3.1.2.1 BQLDA ở cấp Tỉnh ........................................................................................... 103
3.1.2.2 BQLDA cấp Huyện ........................................................................................... 107
3.1.2.3 BQLDA cấp Xã ................................................................................................. 108
3.2 Các cơ quan phối hợp và hỗ trợ............................................................................... 110
3.3 Cơ chế Duy tu và Bảo dưỡng .................................................................................. 113
3.4 Cơ chế Giám sát và Đánh giá (M&E) ....................................................................... 114
3.4.1 Vai trò của tỉnh trong Hệ thống M&E của toàn Dự án .............................................. 114
3.4.2 Vận hành hệ thống M&E tại tỉnh ............................................................................... 115
3.4.2.1 Công tác giám sát của BQLDA Tỉnh/huyên/xã ................................................ 115
3.4.2.2 Công tác đánh giá Dự án ................................................................................. 117
3.4.2.3 Chế độ báo cáo ................................................................................................ 118
4
Danh mục Bảng
Bảng 1. 1 Bảng phân tích SWOT tỉnh Quảng Ngãi. ........................................................................ 14
Bảng 1. 2 Tổng hợp hộ nghèo, hộ cận nghèo tỉnh Quảng Ngãi tháng 12/2011 (ĐVT: %)............... 17
Bảng 1. 3 Nguyên nhân gây nghèo của tỉnh Quảng Ngãi tháng 12/2011 (ĐVT: %) ................................. 17
Bảng 1. 4 Nguyện vọng hỗ trợ thoát nghèo tỉnh Quảng Ngãi tháng 12/2011 (ĐVT: %) ........................... 18
Bảng 2. 1 Kết quả dự kiến của Dự án .............................................................................................. 23
Bảng 2. 2 Danh sách các huyện và xã nằm trong vùng dự án .......................................................... 26
Bảng 2. 3 Diện tích đất phân theo loại và địa phương (ĐVT: ha) .................................................... 27
Bảng 2.4 Dân số tại vùng dự án năm 2011 ...................................................................................... 29
Bảng 2. 5 Thu nhập bình quân đầu người năm 2011 theo huyện (ĐVT: Triệu đồng) ...................... 31
Bảng 2. 6 Xếp hạng các loại cây trồng quan trọng theo giá trị kinh tế tại ba huyện ........................ 32
Bảng 2. 7 Tình hình chăn nuôi năm 2011 theo huyện...................................................................... 32
Bảng 2. 8 Tổng hợp đề xuất phát triển CSHT từ 03 xã mẫu ............................................................ 39
Bảng 2. 9 Hoạt động hỗ trợ phát triển sinh kế mới .......................................................................... 48
Bảng 2. 11 Đặc điểm của mô hình quản lý rừng cộng đồng ............................................................ 61
Bảng 2. 12 Các bước thực hiện quy trình giao rừng cho cộng đồng quản lý ................................... 65
Bảng 2. 13 Rủi ro và biện pháp giảm thiểu khi giao đất rừng cho cộng đồng quản lý .................... 68
Bảng 2. 14 Quy định về gỗ và các sản phẩm gỗ được phép mua bán ơ EU, Hoa Kỳ và Nhật Bản . 69
Bảng 2. 15 Các chứng chỉ phổ biến về rừng .................................................................................... 72
Bảng 2. 16 Danh mục dự kiến đầu tư CSHT kết nối cấp huyện trong hợp phần 3 .......................... 78
Bảng 2. 17 Trọng tâm Nâng cao năng lực cán bộ quản lý Dự án cấp Tỉnh ..................................... 89
Bảng 2. 18 Trọng tâm Nâng cao năng lực cán bộ quản lý Dự án cấp Huyện .................................. 91
Bảng 2. 19 Trọng tâm Nâng cao năng lực cán bộ quản lý Dự án cấp xã ......................................... 93
Bảng 2. 20 Hoạt động hỗ trợ truyền thông và chia sẻ nhận thức ..................................................... 99
Bảng 3. 1 Ưu và nhược điểm của Cơ cấu QLDA có và không có BCD DA tỉnh .......................... 103
Bảng 3. 2 Các báo cáo theo thời gian và cấp/cơ quan lập .............................................................. 118
5
Danh mục Hình
Hình 1. 1 GDP của tỉnh Quảng Ngãi từ năm 2005 – 2011 và kế hoạch đến năm 2015 ................... 13
Hình 1.2 Cơ cấu kinh tế qua các năm.............................................................................................. 13
Hình 1.3 Thu nhập bình quân đầu người một tháng theo giá thực tế qua các năm ......................... 14
Hình 1. 4 Tỷ lệ đói nghèo của tỉnh qua các năm .............................................................................. 17
Hình 2. 1 Diện tích đất tự nhiên phân theo loại hình đất và khu vực (ĐVT: %) .............................. 28
Hình 2. 3 Dân số phân theo nhóm dân tộc năm 2011 tại ba huyện vùng dự án (ĐVT: %) .............. 29
Hình 2. 3 Tỷ lệ hộ nghèo năm 2011 (ĐVT: %) ................................................................................ 30
Hình 2. 5 Mối quan hệ bổ trợ giữa các hoạt động của Dự án........................................................... 34
Hình 3. 1 Sơ đồ QLDA cấp tỉnh..................................................................................................... 104
Hình 3. 2 Sơ đồ QLDA cấp huyện ................................................................................................. 107
Hình 3. 3 Sơ đồ QLDA cấp xã ....................................................................................................... 108
Danh mục Hộp
Hộp 2.1 Thông tin khái quát về các huyện thuộc vùng dự án .......................................................... 26
Hộp 2. 2 Thông tin khái quát về ba nhóm dân tộc thiểu số tại ba huyện vùng dự án ...................... 30
Hộp 2. 3 Quản lý rừng cộng đồng trong Dự án KfW6 tại Quảng Ngãi ........................................... 63
6
Tóm tắt Khái quát
Tên dự án
Dự án Giảm nghèo khu vực Tây Nguyên tại tỉnh Quảng Ngãi.
Mục tiêu phát triển dự án (PDO)
Mục tiêu phát triển của dự án là: nâng cao cơ hội sinh kế cho các hộ gia đình và
cộng đồng nghèo tại các huyện vùng dự án của tỉnh Quảng Ngãi.
Thời gian thực hiện
Thời gian thực hiện dự kiến – 6 Năm (2013 đến 2018).
Địa bàn dự án
Tại tỉnh Quảng Ngãi bao gồm ba huyện: huyện Sơn Hà, huyện Sơn Tây, huyện Ba
Tơ được chọn vào vùng dự án. Các huyện này được chọn dựa trên tỷ lệ nghèo trung
bình của huyện. So với mức trung bình của tỉnh, đây đều là những huyện nghèo
nhất.
Dự trù kinh phí dự án
Dự án Giảm nghèo Khu vực Tây nguyên tại 6 tỉnh có kinh phí dự kiến là 150 triệu
USD từ nguồn vốn vay IDA, chưa bao gồm vốn đối ứng của Chính phủ.
Theo dự kiến, Dự án tại tỉnh Quảng Ngãi được phân bổ tổng kinh phí là … triệu
US$.
Các hợp phần dự án và dự kiến tỷ lệ vốn của hợp phần
Nội dung của Dự án và tỷ lệ phân bổ vốn cho từng hợp phần (trên cơ sở tổng nguồn
vốn phân bổ cho tỉnh) dự kiến như sau:
Hợp phần 1 Phát triển CSHT cấp xã và thôn/bản 30%
Hợp phần 2 Phát triển sinh kế bền vững 30%
Hợp phần 3 Phát triển CSHT kết nối 30%
Hợp phần 4 Quản lý Dự án 10%
7
Chương 1. Bối cảnh và sự cần thiết của Dự án
1.1 Bối cảnh chung của Dự án
1.1.1 Bối cảnh quốc gia
Việt Nam đã đạt được những thành tựu giảm nghèo đáng kể trong 15 năm qua trên tất cả
các mặt của đời sống xã hội. Tăng trưởng kinh tế bền vững và trên diện rộng được xem là
một thành công của Việt Nam. Những thành tựu đạt được trong thập kỉ 90 là kết quả của
những chính sách định hướng thị trường giúp tạo ra các cơ hội cho người nghèo. Bên cạnh
đó những cải cách kinh tế đã góp phần thúc đẩy sự phát triển của khu vực kinh tế tư nhân
và cải thiện đáng kể những cơ hội tiếp cận với giáo dục cơ sở và các dịch vụ chăm sóc y tế
khi so sánh với các nước có mức độ phát triển tương đương. Những động lực phát triển từ
những cải cách này được tiếp tục duy trì trong những năm đầu thế kỉ 21 và tốc độ tăng
trưởng vẫn tiếp tục duy trì ở mức cao. Những chương trình hỗ trợ người nghèo ngày càng
đa dạng nhằm hỗ trợ giải quyết những nhu cầu ngày càng đa dạng của khu vực nông thôn
và nhiều chương trình, sáng kiến giảm nghèo đã được triển khai nhằm làm giảm chênh
lệch giữa các vùng, khu vực kinh tế.
Những nỗ lực giảm nghèo của chính phủ đã có thể kể đến những chương trình mục tiêu
giảm nghèo quốc gia và những chính sách có liên quan nhằm cải thiện điều kiện sống của
đồng bào dân tộc thiểu số. Các chương trình đã được triển khai để cải thiện tính tổn thương
ngày càng tăng của hộ gia đình như Chương Trình Xóa Đói Giảm Nghèo (HEPR), bảo
hiểm y tế dành cho người nghèo và trợ cấp xã hội hàng tháng dành cho những đối tượng
khó khăn nhất theo Nghị Định 67. Luật Ngân sách mới có hiệu lực từ năm 2004 hỗ trợ tích
cực quá trình phân cấp, 45% những chi tiêu công được thực hiện ở cấp tỉnh và các cấp thấp
hơn. Những khoản trợ cấp dành cho các tỉnh nghèo được áp dụng nhằm đảm bảo những
tỉnh có điều kiện khó khăn hơn cũng được nhận những khoản ngân sách vốn và chi phí tái
diễn định kì tương đương với các tỉnh có điều kiện tốt hơn. Đối với một số tỉnh nghèo nhất,
các khoản trợ cấp này từ ngân sách quốc gia chiếm hơn 90% tổng ngân sách của tỉnh.
Mặc dù những thành tựu của Việt Nam trong công cuộc giảm nghèo là rất đáng ghi nhận,
nghèo đói vẫn là một vấn đề thách thức ngày càng tăng đối với nhóm dân tộc thiểu số.
Những bằng chứng gần đây chỉ ra rằng tốc độ giảm nghèo chung đã có xu hướng chậm lại
và khoảng cách giàu nghèo đang ngày càng tăng ở cấp hộ gia đình giữa nông thôn và thành
thị cũng như khoảng cách giữa những khu vực kinh tế khác nhau trên cả nước. Mặc dù tỉ lệ
nghèo trung bình chung cả nước ở mức 14,5%, tỉ lệ nghèo thành thị và tỉ lệ nghèo của khu
vực nông thôn chênh lệch nhau rất lớn (lần lượt ở mức 4% và 18,7%). Đáng chú ý, trong
khi tỉ lệ nghèo của nhóm dân tộc Kinh, Hoa chỉ ở mức 9% trong năm 2008, 50% các nhóm
dân tộc thiểu số sống dưới chuẩn nghèo. Tính đến năm 2010, dân tộc thiểu số chiếm 65%
trong phân vị trợ cấp nghèo nhất, tỉ lệ này năm 2006 là 53% mặc dù nhóm dân tộc thiểu số
chỉ chiếm 15% tổng dân số.1Do đó, nếu đời sống của dân tộc thiểu số không được cải thiện
đáng kể trong thời gian tới, nghèo đói của dân tộc thiểu số sẽ vẫn mãi là một thách thức lớn
trong tương lai.
Tốc độ giảm nghèo chậm hơn đối với nhóm dân tộc thiểu số cũng được thể hiện trong các
thước đo phi thu nhập khác. Mặc dù trình độ học vấn được cải thiện, trong năm 2008, 45%
chủ hộ là người dân tộc thiểu số vẫn chưa tốt nghiệp tiểu học (tỉ lệ này trong nhóm Kinh và
Hoa chỉ chiếm 25%), và chưa đến 10% chủ hộ dân tộc thiểu số đã tốt nghiệp THPT hay
Đại Học. Với những hạn chế về trình độ học vấn như vậy, phần lớn các thành viên trong hộ
gia đình dân tộc thiểu số làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp và những công việc không
1
Tất cả dữ liệu trích dẫn từ kết quả điều tra Mức Sống Hộ Gia Đình 2008.
8
đòi hỏi lao động có kỹ năng cao. Thực tế này hoàn toàn trái ngược với nhóm dân tộc Kinh/
Hoa vì nhóm đối tượng này đang dần chuyển dịch từ các việc làm trong nông nghiệp sang
lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ đòi hỏi có kỹ năng cao hơn và được trả lương tốt hơn.
Theo Điều Tra Mức Sống Hộ Gia Đình năm 2008, 83% người lao động dân tộc thiểu số trả
lời rằng nông nghiệp là ngành lao động chính của mình, trong khi số liệu này trong nhóm
Kinh và Hoa chỉ ở mức 44%. Những cải thiện về dinh dưỡng cũng không giống nhau ở các
nhóm dân tộc. Trong năm 2010, khoảng 37% trẻ em dân tộc thiểu số dưới 5 tuổi bị suy
dinh dưỡng, so với tỉ lệ 22% của nhóm dân tộc Kinh.
Khi xem xét đến sở hữu đất đai, sở hữu tài sản và tiếp cận với các dịch vụ công thiết yếu
như nước sạch và điện, dân tộc thiểu số rõ ràng đang bị tụt hậu rất nhiều. Trong thực tế,
tổng mức sở hữu quyền sử dụng đất của nhóm dân tộc thiểu số nhiều hơn so với nhóm đa
số, tuy nhiên khi xem xét đến giá trị và chất lượng đất, nhóm thiểu số có xu hướng không
được sở hữu những mảnh đất tốt nhất. Mặc dù có sở hữu đất lâm nghiệp, nhóm này chỉ sở
hữu đất với vai trò là người trông coi, canh giữ và không có khả năng khai thác hết tiềm
năng của đất cho các mục đích thương mại. Bên cạnh đó, đất đai mà họ sở hữu còn phụ
thuộc rất nhiều vào những tác động và những cú sốc do thiên nhiên gây ra, có thể ảnh
hưởng rất tiêu cực đến sinh kế truyền thống của nhóm thiểu số. Những phân tích về chiến
lược sinh kế của nhóm thiểu số sống ở các xã đặc biệt khó khăn cho thấy nhóm đối tượng
này thường ít di chuyển nhất và do đó ít hòa nhập và tham gia vào thị trường lao động hơn
so với các nhóm đa số sống gần đó, do đó nhóm DTTS ít có cơ hội tham gia vào các hoạt
động nông nghiệp và ít tạo ra các sản phẩm nông nghiệp có giá trị và lợi nhuận cao.2 Bên
cạnh đó, phân phối lợi ích của nhóm dân tộc thiểu số cải thiện chậm hơn so với trung bình
chung toàn dân số và nhóm này vẫn tập trung rất nhiều xoay quanh chuẩn nghèo đói. Vì
vậy, có một tỉ lệ đáng kể các hộ gia đình dân tộc thiểu số đang trong nguy cơ tái nghèo do
những cú shock về tài chính, điều kiện thiên nhiên không thuận lợi hay do những biến
động về giá cả hàng tiêu dùng ,những dịch bệnh trong chăn nuôi và sản xuất nông nghiệp.
1.1.2 Bối cảnh ngành và thể chế
Những chính sách, chiến lược và chương trình giảm nghèo dành cho DTTS vẫn là một
trong những ưu tiên hàng đầu của chính phủ.3 Trong khi tình trạng của các nhóm DTTS là
rất khác nhau trên góc độ các thách thức mà họ phải đối mặt cũng như tình trạng kinh tế,
những phân tích gần đây chỉ ra bốn rào cản chung trong việc cải thiện đời sống của nhóm
đối tượng này: sự tiếp cận với đất kém chất lượng hơn, quyền đối với các nguồn lực thiên
nhiên không được đảm bảo, trình độ học vấn thấp hơn, và những rào cản văn hóa.4 Rào cản
thứ ba và bốn đã tạo ra những tác động tiêu cực đối với khả năng tiếp cận thị trường và
dịch vụ và khả năng di chuyển trong cộng đồng xã hội.
Hiện tượng ‘nghèo dai dẳng mặc dù những thành tựu tăng trưởng’ thực sự là một nghịch lý
trong các nhóm DTTS ở khu vực Tây Nguyên của Việt Nam. Khoảng 73.6 % DTTS ở Tây
Nguyên đang sống dưới chuẩn nghèo của TCTK và NHTG, tình trạng nghèo của nhóm này
được xem là một trong những điểm nóng nhất của Việt Nam. Bên cạnh đó, vùng Tây
Nguyên được xếp là một trong những khu vực có chênh lệch thu nhập cao nhất cả nước.
Theo số liệu Điều Tra Mức Sống Hộ Gia Đình và Điều tra Dinh dưỡng quốc gia, Vùng Tây
Nguyên có tỉ lệ trẻ em suy dinh dưỡng về chiều cao so với tuổi và cân nặng so với tuổi
đáng lo ngại nhất cả nước. Khu vực này cũng có tỉ lệ nhập học tiểu học thấp nhất cả nước
và chỉ có ít hơn một nửa trẻ em trong độ tuổi đang học THCS. Rất nhiều hộ gia đình DTTS
tham gia vào các công việc bấp bênh hay làm nhiều công việc khác nhau, tình trạng nợ nần
thường xuyên tiếp diễn. Tuy nhiên, tất cả những thực trạng này đang diễn ra tại một khu
2
Nghèo của dân tộc thiểu số ở Việt Nam: Thực trạng và thích thức tại các xã thuộc chương trình 135 giai đoạn II,2006-2007 (2011)
3
Như được trình bày trong rất nhiều chương trình mục tiêu quốc gia dành cho DTTS, gần đây nhất là chương trình 135
4
Phân tích của Ngân Hàng Thế Giới về Xã hội, Dân tộc và phát triển tại Việt nam (2009) và Trung Tâm nghiên cứu Nghèo (2010)
9
vực mà tốc độ tăng trưởng kinh tế cao gấp đôi trung bình chung cả nước (ở mức 12%)
trong hơn 10 năm qua. Cũng tại khu vực này, nhiều ngành kinh tế đã đạt được những tăng
trưởng mạnh (du lịch, khai khoáng, cà phê, cây công nghiệp và làm vườn), giúp tạo ra
nhiều cơ hội việc làm tại địa phương.5 Khu vực này cũng nằm gần các trung tâm tăng
trưởng kinh tế vùng duyên hải miền trung (Đà Nẵng, Nha Trang), điều này giúp tạo ra
nhiều cơ hội cho vùng.
Nỗ lực nhằm kết hợp giữa tăng trưởng và giảm nghèo tại khu vực Tây Nguyên rất phù hợp
với bối cảnh của một số chương trình và chiến lược của chính phủ Việt Nam. Nghị quyết
80 của Chính Phủ ban hành năm 2010 đã cung cấp một khung pháp lý chung cho giảm
nghèo bền vững, chương trình này được điều phối bởi Bộ Lao Động Thương Binh và Xã
Hội. Những nội dung chi tiết của khung pháp lý này hiện vẫn đang được biên soạn. Theo
dự kiến, chương trình sẽ hỗ trợ cho hơn 62 huyện ở Việt Nam (chương trình 30A). Ủy Ban
Dân Tộc gần đây cũng đề xuất một chương trình đầu tư cho các xã nghèo nhất tại khu vực
nhiều đồng bào DTTS sinh sống, chương trình này là bước nối tiếp của những hỗ trợ của
Ngân Hàng Thế Giới cho chương trình 135 giai đoạn II. Đồng thời, Bộ NN&PTNT hiện
đang điều phối chương trình Nông Thôn Mới trong đó đề ra những tiêu chí về phát triển hạ
tầng cơ sở và tiếp cận với dịch vụ công tại các xã thuộc khu vực nông thôn Việt Nam.
Những hỗ trợ đa ngành cho giảm nghèo nông thôn Việt Nam dành cho DTTS và các xã
nghèo cho thấy cơ hội cho dự án này có thể phối hợp với các chương trình giảm nghèo
khác trong khu vực nhằm đạt được kết quả đáng kể hơn.
Mặc dù có rất nhiều nỗ lực giảm nghèo, những khoảng cách và chênh lệch vẫn tồn tại.
Khoảng cách thứ nhất liên quan đến mức độ và ‘chất lượng’ của sự tham gia của các nhóm
DTTS bản địa trong quá trình ra quyết định trong các hỗ trợ phát triển tại địa phương. Điều
này một phần xuất phát từ những đặc trưng nhân khẩu học của khu vực Tây Nguyên với sự
đa dạng về các dân tộc cùng sinh sống bao gồm người Kinh, những nhóm DTTS nhập cư
và những hộ DTTS bản địa, trong đó các nhóm DTTS bản địa thường không được đại diện
và tham gia trong các cấp chính quyền xã. Dự án sẽ hướng đến tăng cường tiếng nói và
‘chất lượng’ của sự tham gia của nhóm đối tượng này trong quá trình phát triển tại địa
phương. Khoảng cách thứ hai là những hạn chế trong việc phối kết hợp giữa các chương
trình hỗ trợ trong việc nâng cấp và cải thiện hạ tầng cơ sở, tăng cường và phát triển sinh
kế. Dự án sẽ nhằm mục tiêu tạo ra sự phối hợp và liên kết đó, đồng thời huy động sự tham
gia của thanh niên địa phương và những đối tượng khác trong quá trình xây dựng, nâng cấp
v à duy tu bảo dưỡng, khuyến khích sự tham gia lâu dài của họ trong thị trường xây dựng
và các dịch vụ phát triển cơ sở hạ tầng. Khoảng cách thứ 3 liên quan đến ‘kết nối’ lỏng lẻo
giữa các cộng đồng DTTS và các trung tâm kinh tế trong vùng. Những kết nối địa lý thông
qua các con đường và các kết nối giao thông vẫn còn hạn chế. Tuy nhiên, điều quan trọng
hơn là những hình thức liên kết kinh tế xã hội khác thông qua thị trường, chuỗi cung ứng
sản phẩm và những cơ chế khác vẫn còn yếu. Dự án sẽ hướng đến tăng cường các liên kết
này thay vì giải quyết vấn đề nghèo đói thông qua các can thiệp rời rạc.
1.2 Khung chính sách chuẩn bị Dự án
1.2.1 Khung chính sách quốc gia
Ở góc độ quốc gia, khung chính sách chủ chốt cho xây dựng Dự án gồm:
5
Một số ngành (bao gồm làm vườn và trồng cà phê) đang phải đối mặt với vấn đề trong tuyển dụng và giữ lao động địa phương và đang
ngày càng trở nên phụ thuộc vào lao động nhập cư từ vùng duyên hải miền trung và miền núi phía Bắc. Điều này thể hiện một sự thiếu
hụt, hoặc trong kĩ năng hoặc trong sự sẵn có lao động theo mùa, giữa các nhóm DTTS tại địa phương và nhu cầu lao động; hoặc có
những nhân tố khác giúp giải thích cho sự tham gia hạn chế của người DTTS trong các phân đoạn thị trường lao động mặc dù mức thù
lao đang ngày càng tăng.
10
Chiến lược Phát triển KT-XH 2011-2020 (và đi kèm là Kế hoạch 5 năm Phát triển KT-XH
2011-2015) xác định:6
“Tăng trưởng kinh tế phải kết hợp hài hoà với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công
bằng xã hội, không ngừng nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân. Phát triển kinh tế-
xã hội phải luôn coi trọng bảo vệ và cải thiện môi trường, chủ động ứng phó với biến đổi
khí hậu”.
Riêng đối với các vấn đề sinh kế theo dự kiến tác động của Dự án, chiến lược xác định rõ
“Gắn kết chặt chẽ, hài hoà lợi ích giữa người sản xuất, người chế biến và người tiêu thụ,
giữa việc áp dụng kỹ thuật và công nghệ với tổ chức sản xuất, giữa phát triển nông nghiệp
với xây dựng nông thôn mới. Đổi mới cơ bản phương thức tổ chức kinh doanh nông sản
[...]; bảo đảm phân phối lợi ích hợp lý trong từng công đoạn từ sản xuất đến tiêu dùng [...].
Trên cơ sở quy hoạch vùng, bố trí cơ cấu cây trồng, vật nuôi, mùa vụ và giống phù hợp với
nhu cầu thị trường và giảm thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh [...]. Đẩy nhanh áp dụng tiến bộ
khoa học và công nghệ hiện đại trong sản xuất, chế biến, bảo quản [...], tăng nhanh giá trị
gia tăng trên một đơn vị đất canh tác.”
Đối với vùng miền núi, vùng có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn, Chiến lược nêu rõ:
“Phát triển giao thông nông thôn, bảo đảm đường ô tô tới các xã thông suốt bốn mùa và
từng bước có đường ô tô đến thôn, bản. Đẩy mạnh giảm nghèo bền vững, nâng cao thu
nhập, không ngừng cải thiện đời sống và chất lượng dân số của đồng bào các dân tộc thiểu
số. Đổi mới căn bản tổ chức quản lý nông, lâm trường quốc doanh”
Chiến lược Phát triển Bền vững của Việt Nam 2011-2020 (theo Quyết định 432/QĐ-TTg,
ngày 12/4/2012) quy định quan điểm phát triển nông nghiệp và nông thôn bền vững:
“Chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp [...], phát huy thế mạnh của từng vùng; phát triển sản
xuất nông sản hàng hóa có chất lượng và hiệu quả; gắn sản xuất với thị trường trong nước
và thị trường quốc tế nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên (đất đai, nước, rừng, lao
động và nguồn vốn); nâng cao thu nhập trên một đơn vị hecta đất canh tác, trên một ngày
công lao động; cải thiện đời sống của nông dân; phát triển bền vững các làng nghề. Đẩy
nhanh áp dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật và công nghệ trong sản xuất, chế biến, bảo quản
[...]. Điều chỉnh, bổ sung quy hoạch phát triển nông, lâm, ngư nghiệp trong từng vùng kinh
tế và liên vùng theo hướng phát triển bền vững, gắn sản xuất với thị trường, gắn vùng
nguyên liệu với công nghiệp chế biến”.
Nghị quyết 80/NQ-CP về Giảm nghèo bền vững
Xác định nội dung chủ đạo cho cả giai đoạn 10 năm tới là cải thiện và từng bước nâng cao
điều kiện sống của người nghèo, trước hết là khu vực miền núi, vùng đồng bào dân tộc
thiểu số; tạo chuyển biến mạnh mẽ và toàn diện ở các vùng nghèo; thu hẹp khoảng cách
chênh lệch giữa thành thị và nông thôn, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư.
NQ 80 hướng đến đối tượng là người nghèo, hộ nghèo trên cả nước đang sinh sống ở
huyện nghèo, xã nghèo, thôn bản đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc và miền núi.
Theo NQ 80, Mục tiêu giảm nghèo được đặt ra là trong 10 năm tới, thu nhập bình quân đầu
người của các hộ nghèo tăng 3,5 lần; tỷ lệ hộ nghèo cả nước giảm 2%/năm (riêng các
huyện, xã nghèo giảm 4%/năm) theo chuẩn nghèo từng giai đoạn.
Để đạt được mục tiêu nói trên, NQ 80 quy định các chương trình giảm nghèo sẽ tiếp tục
thực hiện các chính sách hỗ trợ giảm nghèo chung như hỗ trợ sản xuất, học nghề, tạo việc
làm, giáo dục, y tế, dinh dưỡng, nhà ở, hỗ trợ pháp lý... Các chính sách đặc thù về giảm
nghèo sẽ được các bộ, ngành rà soát và đưa vào hệ thống chính sách thường xuyên của
mình để đảm bảo các hỗ trợ cần thiết và được thiết kế đồng bộ, đáp ứng đúng nhu cầu của
người nghèo. Nguồn lực từ các chính sách, chương trình giảm nghèo cũng như các chương
6
Theo Văn kiện Đại hội Đảng XI, công bố theo công văn 362-CV/VPTW, ngày 17/03/2011.
11
trình mục tiêu quốc gia và dự án ODA sẽ tập trung đầu tư cho các địa bàn nghèo nhất của
cả nước để đẩy nhanh tiến độ giảm nghèo ở các khu vực này.
Chương trình Mục tiêu Quốc gia (NTP) về xây dựng Nông thôn mới, giai đoạn 2012-2010
(ban hành theo Quyết định 800/QĐ-TTg ngày 04/06/2010).
Đây là NTP có tính chất bao trùm các lĩnh vực phát triển kinh tế-xã hội khu vực nông thôn
của Việt Nam trong 10 năm tới và là chương trình có ý nghĩa kinh tế-xã hội đặc biệt quan
trọng nên có sự chỉ đạo trực tiếp từ Bộ Chính trị, Chính phủ, và sự tham gia của hầu hết
các bộ/ngành của Việt Nam. Với tính chất và phạm vi của Chương trình NTM, hầu hết
cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế đều hướng các nỗ lực hỗ trợ phát triển cho Việt Nam
trong thời gian tới để thúc đẩy thực hiện NTM.
Trong khuôn khổ của Dự án này, các nội dung số 2 “Phát triển hạ tầng kinh tế-xã hội”; nội
dung 3 “Chuyển dịch cơ cấu, phát triển kinh tế, nâng cao thu nhập”, nội dung 4 “Giảm
nghèo và an sinh xã hội”, nội dung 5 “Đổi mới và phát triển các hình thức sản xuất có hiệu
quả ở nông thôn” (trong số 11 nội dung của Chương trình) là những trọng tâm mà Dự án
hướng đến hỗ trợ.
1.2.2 Khung chính sách của tỉnh
Ở góc độ tỉnh, khung chính sách cho xây dựng Dự án gồm:
Các chủ trương của Tỉnh ủy, HĐND, UBND tỉnh trong việc triển khai các khung chính
sách quốc gia (nêu ở trên)
Kế hoạch Phát triển KT-XH của tỉnh 2011-2015, trong đó xác định:
Về mục tiêu phát triển chung:
“Khai thác có hiệu quả các nguồn lực của địa phương, tranh thủ tối đa các nguồn lực từ bên
ngoài, mở rộng quan hệ hợp tác với các tỉnh trong cả nước và các nước trong khu vực để
phát triển các ngành kinh tế mũi nhọn như lọc, hoá dầu, cán thép, công nghiệp chế biến,
công nghiệp hàng tiêu dùng. Phấn đấu đạt nhịp độ tăng trưởng kinh tế bình quân 14% giai
đoạn 2011 - 2015; và khoảng 12 - 13%/năm giai đoạn 2016 – 2020”
Về chuyển dịch cơ cấu kinh tế:
“Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng công nghiệp và dịch vụ, giảm dần tỷ trọng
nông nghiệp trong GDP. Tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ đạt khoảng 85 - 90% vào năm
2015 và trên 90% năm 2020”
Về phát triển kết cấu hạ tầng nông thôn:
“Tập trung đầu tư xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng vùng nông thôn nhằm
đảm bảo đến năm 2020 có 100% đường giao thông đến các xã và được nhựa hoá, 20 - 30%
đường đến các thôn bản được kiên cố hóa. [...] 100% dân cư được sử dụng điện lưới quốc
gia, 98% dân cư được dùng nước sạch hợp vệ sinh, 100% dân cư được chăm sóc sức khoẻ
ban đầu, tỷ lệ trẻ dưới 5 tuổi suy dinh dưỡng giảm còn dưới 5%.”
Về xóa đói, giảm nghèo
“Thực hiện có hiệu quả các chính sách an sinh xã hội, đặc biệt là công tác xóa đói, giảm
nghèo, tạo việc làm. Triển khai thực hiện tốt các chính sách hỗ trợ xóa đói giảm nghèo tại 6
huyện miền núi của tỉnh theo Nghị quyết 30a của Chính phủ. Tiếp tục thực hiện có hiệu
quả các Chương trình mục tiêu Quốc gia, các chương trình, dự án và các giải pháp, chính
sách an sinh xã hội đã ban hành để hỗ trợ sản xuất, ổn định đời sống đối với người nghèo,
đồng bào dân tộc thiểu số, vùng khó khăn, vùng bị thiên tai. Phấn đấu giảm tỷ lệ hộ nghèo
theo chuẩn Quốc gia còn dưới 15% trên tổng số hộ dân cư.”
12
1.3 Bối cảnh vùng Dự án tại tỉnh Quảng Ngãi
1.3.1 Khái quát về phát triển kinh tế-xã hội tại vùng Dự án
Kinh tế Quảng Ngãi liên tục tăng trưởng trong suốt những năm qua. Nếu GDP tính theo giá
so sánh năm 1994 chỉ đạt khoảng hơn 209 triệu USD năm 2005 thì đến năm 2011 GDP của
tỉnh đã vượt ngưỡng 523 triệu USD (xem Hình 1. 1).
Hình 1. 1 GDP của tỉnh Quảng Ngãi từ năm 2005 – 2011 và kế hoạch đến năm 2015 (ĐVT: Triệu USD)
1,000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2005 2006 2007 2008 2011 2012-KH 2013-KH 2014-KH 2015-KH
Thương nghiệp - dịch vụ Công nghiệp - xây dựng Nông lâm nghiệp và thuỷ sản
Nguồn: BCB Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên, tỉnh Quảng Ngãi.
Ghi chú: GDP tính theo giá so sánh năm 1994. Số liệu từ năm 2012 đến 2015 là kế hoạch của tỉnh. Tỷ giá
quy đổi là tỷ giá trung bình giai đoạn năm 2005 – 2011 tổng hợp từ nguồn của Reuters7.
Như vậy, tốc độ tăng trưởng GDP bình quân của tỉnh trong giai đoạn 2005-2011 khoảng
16,5%/năm. Tỉnh phấn đấu trong giai đoạn từ năm 2012 đến 2015 sẽ đạt tốc độ tăng trưởng
khoảng 14%. Đây là tốc độ tăng trưởng thấp hơn giai đoạn trước nhưng là một mục tiêu
không dễ đạt được trong giai đoạn kinh tế khó khăn hiện nay, đòi hỏi phải có nhiều nỗ lực.
Cơ cấu kinh tế của tỉnh chuyển dịch theo hướng giảm tỷ trọng nông lâm nghiệp thủy sản,
tăng tỷ trọng các ngành phi nông nghiệp. Năm 2005, tỷ trọng nông lâm ngư nghiệp, công
nghiệp xây dựng và dịch vụ tương ứng là 37,7%; 28% và 34,2% thì đến năm 2011, các tỷ
lệ này là 18,6%; 52,7% và 28,7%. Hình 1.2 cho thấy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế qua các
năm.
Hình 1.2 Cơ cấu kinh tế qua các năm (ĐVT: %)
60
50
40
30
20
10
0
2005 2006 2007 2008 2011 2012 - KH 2013 - KH 2014 - KH 2015 - KH
Nông lâm nghiệp và thuỷ sản Thương nghiệp - dịch vụ Công nghiệp xây dựng
Nguồn: Tổng hợp từ Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2011 đến2020
và tầm nhìn đến năm 2025 và số liệu BCB Dự án giảm nghèo Vùng Tây Nguyên cung cấp.
Ghi chú: Cơ cấu kinh tế tính theo giá so sánh năm 1994. Số liệu từ năm 2012 đến 2015 là kế hoạch của tỉnh.
7
1USD = 17,784 VND
13
Với tốc độ tăng trường vượt trội, công nghiệp - xây dựng đã nhanh chóng đóng vai trò chủ
đạo trong cơ cấu kinh tế của Quảng Ngãi, chiếm hơn 50% GDP. Tuy vậy, nông lâm thủy
sản vẫn giữ vai trò quan trọng trong an ninh lương thực, sinh kế, đặc biệt là đối với các hộ
nghèo, người lao động chưa thể chuyển đổi ngành nghề. Tỷ lệ người lao động trong độ tuổi
làm việc hoạt động lĩnh vực nông lâm ngư nghiệp vẫn chiếm tới 69,6%8. Việc tiếp tục ứng
dụng khoa học công nghệ, chuyển đổi cơ cấu cây trồng theo hướng hàng hóa, phù hợp với
điều kiện tự nhiên sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sản xuất và sự phát triển ổn định trong
thời gian tới.
Thu nhập bình quân đầu người của tỉnh đã tăng lên đáng kể từ khoảng gần 19 USD/tháng
năm 2005 đến hơn 51 USD/tháng năm 2010. Tuy nhiên, có khoảng cách lớn về thu nhập
giữa 20% nhóm thu nhập cao nhất và 20% nhóm thu nhập thấp nhất. Khoảng cách này có
xu hướng ngày càng tăng (xem Hình 1.3).
Hình 1.3 Thu nhập bình quân đầu người một tháng theo giá thực tế qua các năm (ĐVT: USD)
140
120
100
80
60
40
20
0
2005 2006 2010
Nhom 5 Nhóm 1
Nguồn: BCB Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên, tỉnh Quảng Ngãi.
Ghi chú: Tỷ giá quy đổi là tỷ giá trung bình giai đoạn 2005 – 2011.
Khó khăn và thách thức trong phát triển kinh tế - xã hội
Mặc dù Quảng Ngãi đã bước đầu chuyển sang cơ cấu kinh tế hiện đại với công nghiệp –
xây dựng đóng vai trò lớn nhưng sự phát triển của Quảng Ngãi còn nhiều hạn chế. Phát
triển kinh tế cần được gắn chặt với cải thiện đời sống của người dân. Sự gia tăng khoảng
cách về thu nhập giữa các nhóm người cho thấy việc quan tâm giải quyết các vấn đề xã hội
gắn liền với tăng trưởng kinh tế là hết sức cần thiết. Bảng 1. 1 sau xác định cơ hội, thách
thức, điểm mạnh và điểm yếu của tỉnh Quảng Ngãi.
Bảng 1. 1 Bảng phân tích SWOT tỉnh Quảng Ngãi.
Cơ hội Thách thức
 Nền kinh tế Việt Nam tương đối ổn định và
 Nền kinh tế Việt Nam và thế giới vẫn đang
đang trong xu hướng phục hồi cùng với quá phải đối mặt với không ít nguy cơ mất ổn
trình phát triển hợp tác quốc tế. định, suy giảm kinh tế.
 Quảng Ngãi nhận được nhiều sự quan tâm  Áp lực cạnh tranh ngày càng lớn trên cả thị
của Chính phủ trong phát triển địa phương trường nội địa và quốc tế.
 Là một trong những tỉnh thường xuyên nhận
 Việt Nam bước vào ngưỡng phát triển của
được hỗ trợ từ các dự án trong nước và quốc
nhóm nước có thu nhập trung bình thấp, hỗ
tế. trợ ODA đối với Việt Nam nói chung, tỉnh
Quảng Ngãi nói riêng sẽ giảm
Điểm mạnh Điểm yếu
 Hệ thống kết cấu hạ tầng ngày càng được  Địa hình khá phức tạp.
8
Số liệu do BCB Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên cung cấp
14
hoàn thiện  Thời tiết khắc nghiệt (mùa mưa úng lụt,
 Vị trí địa lý thuận lợi cho mở rộng thị trường mùa khô thiếu nước)
tiêu thụ và liên kết kinh tế như nằm trên  Hạ tầng còn yếu
tuyến hành lang kinh tế quốc lộ 1A, gần với
Đà Nẵng có nhiều tuyến đường thủy qua  Thiếu vốn đầu tư cho phát triển kinh tế.
cảng Dung Quất và Sa Kỳ.  Nguồn nhân lực trình độ còn thấp. Đội ngũ
 Lợi thế trong phát triển kinh tế biển với khu cán bộ khoa học kỹ thuật ít.
kinh tế tổng hợp Dung Quất và các ngành  Năng lực quản lý của cán bộ ở địa phương
kinh tế mũi nhọn như lọc hóa dầu, cán thép, còn hạn chế
công nghiệp chế biến, công nghiệp hàng tiêu
dùng.
 Tiềm năng quỹ đất để phát triển nông nghiệp
còn khá lớn.
 Chất lượng cán bộ địa phương ngày càng cao
Bảng trên cho thấy dù có thuận lợi nhưng Quảng Ngãi đang phải đối mặt với không ít
thách thức. Kinh tế Việt nam còn phải đối mặt với nhiều nguy cơ, áp lực cạnh tranh ngày
càng gay gắt cùng sự cắt giảm hỗ trợ từ các nhà tài trợ đang là những thách thức lớn của
Quảng Ngãi.
Để phát triển bền vững, tỉnh Quảng Ngãi cần khắc phục những điểm yếu còn tồn tại trong
đó có cơ sở hạ tầng lạc hậu, trình độ của người lao động và năng lực quản lý ở một số địa
phương còn thấp. Theo thống kê mới nhất của tỉnh Quảng Ngãi, cơ sở hạ tầng cứng của
Quảng Ngãi còn rất nhiều vấn đề cần giải quyết trong đó có vấn đề giao thông, thủy lợi. Tỷ
lệ đường trục thôn được cứng hóa, đường ngõ, xóm sạch và không lầy lội vào mùa mưa, tỷ
lệ đường trục chính nội đồng được cứng hóa đều dưới 30%. 12 trên tổng số 14 huyện/thành
phố có hệ thống thủy lợi cơ bản chưa đáp ứng được yêu cầu sản xuất và dân sinh9. Trình độ
lao động của tỉnh nhìn chung thấp. Tỷ lệ lao động qua đào tạo chỉ đạt 24,3%. 8 trên 14
huyện/TP chưa đạt chuẩn nông thôn mới về phổ cập giáo dục trung học. 13 trên 14
huyện/TP chưa đạt chuẩn nông thôn mới về trình độ cán bộ xã.
Với bốn hợp phần liên quan đến hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng (bao gồm cả hạ tầng “cứng”
và “mềm” gắn với dạy nghề và tạo việc làm, nâng cao năng lực quản lý dự án), Dự án
Giảm nghèo sẽ góp phần vào việc khắc phục các điểm yếu trên của tỉnh Quảng Ngãi trong
quá trình phát triển.
Định hướng phát triển trong thời gian tới
Quy hoạch tổng thể tỉnh Quảng Ngãi xác định rõ đến năm 2025, Quảng Ngãi phấn đấu trở
thành một tỉnh có công nghiệp phát triển và dịch vụ phát triển khá. Tỷ trọng công nghiệp
và dịch vụ trong GDP chiếm trên 90%, tỷ lệ đô thị hóa trên 35%. Phát triển đồng bộ, hài
hoà giữa các ngành và các lãnh thổ trên địa bàn tỉnh lấy 4 lãnh thổ làm trọng điểm (KKT
Dung Quất ở phía Bắc, thành phố Quảng Ngãi ở trung tâm, Thị xã Đức Phổ ở phía Nam và
huyện Sơn Hà). Thu nhập bình quân đầu người tính theo GDP trên 6.000 USD, năng suất
lao động bình quân năm khoảng 8.000 – 8.500 USD, xấp xỉ bằng năng suất lao động bình
quân toàn quốc. Các vấn đề xã hội được giải quyết cơ bản, chất lượng cuộc sống của dân
cư trên địa bàn tỉnh được nâng cao, giải quyết cơ bản số hộ nghèo tại các xã miền núi, bãi
ngang ven biển và hải đảo (Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Ngãi
giai đoạn 2011 đến 2020 và tầm nhìn đến 2025).
Trong giai đoạn 2011 đến 2015, tỉnh phấn đấu đạt nhịp độ tăng trưởng 14%/năm và 12-
13%/năm giai đoạn 2016 – 2020. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng công nghiệp
và dịch vụ, giảm dần tỷ trọng nông nghiệp trong GDP. Tỷ trọng công nghiệp và dịch vụ đạt
khoảng 85% - 90% vào năm 2015 và trên 90% năm 2020. Đến năm 2020 tỷ trọng dịch vụ
9
Số liệu tổng hợp từ thống kê do BCB Dự án giảm nghèo Vùng Tây Nguyên cung cấp.
15
trong GDP của tỉnh Quảng Ngãi đạt 32% - 35%. Hàng năm giải quyết khoảng 35 - 38 ngàn
chỗ làm việc thời kỳ 2011 - 2015 và 38 - 42 ngàn chỗ cho thời kỳ 2016 - 2020. Phấn đấu
đưa tỷ lệ lao động qua đào tạo đạt trên 35% vào năm 2015 và 42% vào năm 2020. Tỷ lệ lao
động nông nghiệp vào các năm tương ứng giảm còn 47% và 40%. Giảm tỷ lệ hộ nghèo
trên địa bàn xuống dưới 8% năm 2015 và khoảng 6% vào năm 2020. Cải thiện căn bản môi
trường sống, tỷ lệ cấp nước hợp vệ sinh và các điều kiện văn hoá xã hội khác. Tập trung
đầu tư xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng vùng nông thôn nhằm đảm bảo đến
năm 2020 có 100% đường giao thông đến các xã và được nhựa hoá, 20% - 30% đường đến
các thôn bản được kiên cố hóa. Phát triển đồng bộ cơ sở hạ tầng và các dịch vụ xã hội trên
địa bàn, đảm bảo đến năm 2020 có 100% dân cư được sử dụng điện lưới quốc gia, 98%
dân cư được dùng nước sạch hợp vệ sinh, 100% dân cư được chăm sóc sức khoẻ ban đầu,
tỷ lệ trẻ dưới 5 tuổi suy dinh dưỡng giảm còn dưới 5% (Quy hoạch tổng thể phát triển kinh
tế - xã hội tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2011 đến 2020 và tầm nhìn đến 2025).
Để thực hiện các mục tiêu trên, tỉnh chủ trương huy động, lồng ghép các nguồn đầu tư;
phát triển nguồn nhân lực, khoa học công nghệ, tăng cường liên kết, hợp tác, phát triển cơ
sở hạ tầng. Do đó, có thể thấy Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên không chỉ cấp thiết
xét từ nhu cầu của địa phương mà còn phù hợp với định hướng chung của tỉnh Quảng
Ngãi.
1.3.2 Thực trạng nghèo tại vùng Dự án
Nguồn: Tính toán dựa trên VHLSS 2010
Trong giai đoạn từ năm 2005 đến 2010, tỷ lệ nghèo trung bình của Quảng Ngãi có xu
hướng giảm, từ 31,9% xuống 23,9% . Tỉnh phấn đấu tiếp tục duy trì xu hướng giảm này
trong tương lai (xem Hình 1. 4).
16
Hình 1. 4 Tỷ lệ đói nghèo của tỉnh qua các năm (ĐVT: %)
35
30
25
20
15
10
5
0
2005 2006 2010 2011-KH 2012-KH 2013-KH 2014-KH 2015-KH
Nguồn: BCB Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên, tỉnh Quảng Ngãi.
Ghi chú: Số liệu từ năm 2011 đến 2015 là kế hoạch của tỉnh.
Mặc dù vậy, tình trạng nghèo của tỉnh vẫn là một vấn đề cần tiếp tục được giải quyết, đặc
biệt ở một số vùng và địa phuơng. Xét trên địa bàn vùng dự án, tính đến năm 2011, cả 3
huyện Ba Tơ, Sơn Hà, Sơn Tây tỉnh Quảng Ngãi đều có tỷ lệ hộ nghèo cao gấp hơn 2 lần
so với mức trung bình chung của tỉnh.
Trong số các hộ nghèo, dân tộc thiểu số chiếm trên 91%. Một phần nguyên nhân là do tại
ba huyện, số hộ dân tộc thiểu số chiếm gần 60%. Tuy nhiên, trong số những hộ nghèo thì
tỷ lệ dân tộc thiểu số vẫn chiếm tỷ lệ cao hơn hẳn so với mức chung của dân số. Vì vậy, có
thể thấy tình trạng nghèo của đồng bào DTTS là đặc biệt nghiêm trọng (xem Bảng 1. 2).
Bảng 1. 2 Tổng hợp hộ nghèo, hộ cận nghèo tỉnh Quảng Ngãi tháng 12/2011 (ĐVT: %)
Hộ nghèo
Huyện Tỷ lệ hộ cận nghèo
Tỷ lệ DTTS trong số hộ nghèo
Ba Tơ 45,6 91,2 13,0
Sơn Hà 56,8 91,8 14,8
Sơn Tây 60,7 91,9 9,9
Trung bình Tỉnh 20,3 53,6 9,4
Nguồn: BCB Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên, tỉnh Quảng Ngãi
Bên cạnh chỉ tiêu về thu nhập, các chỉ tiêu phi thu nhập khác cũng phản ánh tình trạng đời
sống khó khăn của người dân ở tỉnh Quảng Ngãi. Năm 2011, tỷ lệ xã có trạm y tế đạt
chuẩn quốc gia chỉ là 49,5%. Chỉ tiêu này ở ba huyện vùng dự án còn thấp hơn nhiều (Ba
Tơ: 0%; Sơn Hà: 21,4%; Sơn Tây: 22,2%). Tỷ lệ trường học có đủ nước sạch và công trình
vệ sinh ở Huyện Sơn Tây đặc biệt thấp, chỉ ở mức 8% trong khi ở Huyện Ba Tơ và Sơn
Tây, tỷ lệ này cũng chỉ ở mức từ 70% đến 80%10.
Nguyên nhân của tình trạng nghèo trên bắt nguồn từ: (1) thiếu vốn sản xuất, (2) thiếu đất
canh tác, (3) thiếu phuơng tiện sản xuất, (4) thiếu lao động, (5) đông người ăn theo, (6) có
lao động nhưng thiếu việc làm, (7) không biết cách làm ăn, thiếu tay nghề, (8) ốm đau nặng
hoặc mắc bệnh xã hội, (9) chây lười lao động, và (10) nguyên nhân khác. Bảng 1. 3 cho
thấy mức độ của từng nguyên nhân ảnh hưởng đến tình trạng đói nghèo ở Quảng Ngãi.
Bảng 1. 3 Nguyên nhân gây nghèo của tỉnh Quảng Ngãi tháng 12/2011 (ĐVT: %)
Nguyên nhân nghèo
Huyện
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Ba Tơ 70,9 26,5 45,2 5,5 7,3 14,9 26,3 7,5 0,9 5,1
Sơn Hà 74,0 15,0 10,4 7,2 2,5 11,0 15,7 7,5 0,3 4,7
Sơn Tây 91,2 33,5 19,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Trung bình tỉnh 50,2 12,2 10,5 11,6 7,0 9,3 10,7 4,7 0,4 4,5
10
Theo số liệu BCB Dự án giảm nghèo Vùng Tây Nguyên cung cấp.
17
Nguồn: BCB Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên, tỉnh Quảng Ngãi.
Từ Bảng 1. 3 có thể thấy nguyên nhân chủ yếu dẫn đến đói nghèo ở Quảng Ngãi là do
thiếu vốn sản xuất. Điều này đặc biệt đúng đối với ba huyện thuộc vùng của dự án. Nguyên
nhân chủ yếu khác dẫn đến đói nghèo trên phương diện tỉnh và ba huyện là thiếu đất canh
tác. Ngoài ra, không biết cách làm ăn, thiếu tay nghề cũng là nguyên nhân chính tại hai
huyện Ba Tơ và Sơn Hà.
Bảng 1. 4 cho thấy kết quả khảo sát của tỉnh Quảng Ngãi về mong muốn được hỗ trợ. Trên
phương diện toàn tỉnh và ba huyện vùng dự án, nhu cầu lớn nhất là được hỗ trợ vay vốn ưu
đãi. Ở trên phương diện toàn tỉnh, nhu cầu lớn thứ hai là trợ cấp xã hội. Nhưng với Ba Tơ,
Sơn Hà và Sơn Tây nhu cầu lớn thứ hai lần lượt là hỗ trợ phương tiện sản xuất, hướng dẫn
cách làm ăn và hỗ trợ đất sản xuất.
Bảng 1. 4 Nguyện vọng hỗ trợ thoát nghèo tỉnh Quảng Ngãi tháng 12/2011 (ĐVT: %)
Nguyện vọng hỗ trợ thoát nghèo
Huyện
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
Huyện Ba Tơ 63,6 19,1 45,9 0,9 7,5 31,0 0,6 11,4 0,0
Huyện Sơn Hà 74,8 14,5 11,6 1,7 8,9 21,3 0,8 13,9 0,0
Huyện Sơn Tây 85,0 35,2 0,1 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0
Trung binh tỉnh 50,8 10,1 9,4 2,5 8,6 12,8 0,8 45,1 0,0
Nguồn: BCB Dự án Giảm nghèo vùng Tây Nguyên, tỉnh Quảng Ngãi.
Ghi chú: (1) Hỗ trợ vay vốn ưu đãi, (2) Hỗ trợ đất sản xuất, (3) Hỗ trợ phương tiện sản xuất, (4)Giúp học
nghề, (5) Giới thiệu việc làm, (6) Hướng dẫn cách làm ăn, (7) Hỗ trợ xuất khẩu lao động, (8) Trợ cấp xã hội,
(9) Khác.
1.3.3 Thách thức chính và chiến lược can thiệp của Dự án
Đánh giá vùng dự án, dựa trên cơ sở kết quả khảo sát và các nguồn tài liệu thứ cấp khác,
cho thấy bốn thách thức nổi cộm. Đối với từng thách thức chính này, thiết kế Dự án đưa ra
các can thiệp phù hợp.
1.3.3.1 Kết cấu hạ tầng yếu kém
Kết cấu hạ tầng yếu kém trong vùng dự án được đánh giá bởi các bên liên quan như là một
cản trở hữu hình lớn nhất với hai ‘nút thắt’ chính.
Giao thông là ‘nút thắt’ thứ nhất. Trong khi việc kết nối giữa tỉnh đến trung tâm huyện là
tương đối tốt thì kết nối từ các huyện xuống xã, đặc biệt là các xã ở xa trung tâm huyện.
Thách thức lớn nhất về giao thông là ở kết nối giữa xã đến các thôn làng, và kết nối với các
khu vực sản xuất. Trong điều kiện hạ tầng giao thông kém phát triển, chi phí vận chuyển từ
giữa vùng dự án đến thị trường (đầu vào, đầu ra) cao, giao thương hàng hóa hạn chế.
Bên cạnh đó, hạn chế về tiếp cận nước tưới cũng là một ‘nút thắt’ đối với phát triển sản
xuất hàng hóa trong vùng dự án. Dù đất tự nhiên ở các huyện dự án là rất lớn nhưng diện
tích đất sản xuất lại hạn hẹp, đặc biệt đất có tiếp cận với thủy lợi hay các nguồn nước tự
nhiên càng hạn chế hơn.
Hai ‘nút thắt’ này là cản trở hữu hình đối với các hoạt động phát triển sinh kế bền vững
trong vùng Dự án. Vì vậy, Dự án cố gắng tháo gỡ cả hai ‘nút thắt’ này bằng cách tập trung
vào cải thiện CSHT cấp xã, thôn bản (HP1) và cải thiện CSHT kết nối cấp huyện
(THP3.1). Do nhu cầu đầu tư phát triển CSHT là rất cao ở vùng dự án nên Dự án xác định
chỉ hỗ trợ phát triển CSHT tại các xã có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn hơn mức trung
bình trong huyện dự án.
18
1.3.3.2 Cản trở phát triển sinh kế hàng hóa
Vùng dự án là vùng có tiềm năng phát triển sinh kế hàng hóa khó khăn hơn đáng kể so với
các huyện còn lại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Có rất nhiều yếu tố tác động đến khó khăn
trong phát triển sinh kế ở đây. Thứ nhất, kết cấu hạ tầng yếu kém dẫn đến chi phí vận
chuyển cao, giao thương hàng hóa hạn chế, thiểu tiếp cận với thủy lợi (như trên). Thứ hai,
điều kiện địa hình chia cắt, không có nhiều đất sản xuất tập trung nên sản xuất quy mô nhỏ,
manh mún càng làm cho chi phí vận chuyển cao hơn. Thứ ba, hệ thống hỗ trợ đầu vào
(giống, vật tư nông nghiệp, khuyến nông, thú ý) yếu kém nên các hoạt động sinh kế rủi ro
cao, năng suất thấp. Thứ tư, thị trường đầu ra hạn chế, chủ yếu phụ thuộc vào tư thương
nên người dân bị thua thiệt. Thứ năm, do hạn chế về điều kiện kinh tế-xã hội và trình độ
dân trí nên người dân khó tiếp thu được kỹ thuật mới, chủ yếu duy trì tập quán canh tác lâu
đời cho năng suất và chất lượng thấp.
Trên toàn vùng dự án, hoạt động sinh kế chính là trồng trọt, chăn nuôi, và lâm nghiệp. Các
hoạt động phi nông nghiệp rất hạn chế. Cơ hội việc làm phi nông nghiệp tại vùng dự án rất
ít ỏi; cơ hội tiếp cận với đào tạo nghề, thông tin thị trường lao động hạn chế. Chính vì vậy,
hầu hết người dân trong độ tuổi lao động chỉ lao động thuần nông, không có các nguồn thu
nhập đáng kể nào ngoài nông nghiệp.
Với những thách thức như trên, chiến lược tiếp cận của Dự án là lựa chọn một số ít các
hoạt động sinh kế (cả hiện có và mới – trong HP2) để tập trung hỗ trợ theo chiều sâu. ‘Hỗ
trợ theo chiều sâu’ ở đây được hiểu là cân nhắc hỗ trợ tất cả các khâu cần thiết trong chuỗi
cung ứng (từ đầu vào, tổ chức sản xuất, sơ chế/chế biến, đến tổ chức đầu ra thị trường).
Bên cạnh đó, để thực hiện thành công các can thiệp sinh kế hàng hóa, Dự án không giới
hạn đối tượng thụ hưởng chỉ là các hộ nghèo, hộ dân tộc thiểu số mà mở rộng phạm vi ra
cả các hộ giầu, các doanh nghiệp với điều kiện những đối tượng này tạo ra liên kết với hộ
nghèo, hộ dân tộc thiểu số. Dự án cũng đưa ra hỗ trợ về tài chính cho nhóm hộ sản xuất
(THP 2.1) và hỗ trợ tài chính để thu hút các doanh nghiệp đầu tư vào sản xuất và chế biến
nông lâm sản trong vùng dự án (THP 3.2).
Bên cạnh đó, Dự án cũng cố gắng hỗ trợ đa dạng hóa sinh kế cho người dân. Yêu cầu dạy
nghề xây dựng và sử dụng lao động địa phương trong HP1 và HP3 là một biện pháp để
thực hiện theo phương châm “huyện/xã có công trình và dân có việc làm”. Dù đây không
phải là nghề ổn định nhưng với yêu cầu phát triển CSHT lớn ở vùng dự án thì có khả năng
một số đối tượng được đào tạo nghề xây dựng sẽ tìm được việc làm ngoài các công trình
do Dự án hỗ trợ. Bên cạnh đó, Dự án cũng gắn điều kiện tạo việc làm cho lao động địa
phương nếu các doanh nghiệp nông/lâm nghiệp muốn thụ hưởng một số hỗ trợ (như trong
THP 2.1 hoặc THP 3.2).
1.3.3.3 Năng lực cán bộ cấp cơ sở
Năng lực cán bộ cấp cơ sở, đặt biệt là cấp xã, thấp và không đồng đều là một cản trở lớn
đối với thực hiện các chương trình, chính sách, dự án giảm nghèo cho những khu vực đặc
biệt khó khăn của Việt Nam. Điều này đã được khẳng định trong tổng kết thực hiện các
chương trình giảm nghèo lớn như Chương trình 135-II, Chương trình 30A. Kết quả làm
việc với các sở/ngành, chính quyền các cấp cũng khẳng định khó khăn này. Rất nhiều cán
bộ xã được phỏng vấn trong quá trình khảo sát xây dựng Báo cáo Nghiên cứu Khả thi cho
rằng họ không có đủ năng lực làm chủ đầu tư và đề xuất huyện hỗ trợ.
Để giải quyết thách thức cơ bản này, Dự án đặt trọng tâm các hoạt động tập huấn NCNL
cho đội ngũ cán bộ các cấp, đặc biệt là cấp xã với mục tiêu đảm bảo rằng 100% số xã có đủ
năng lực làm chủ đầu tư. Bên cạnh đó, một số đội ngũ cán bộ có liên quan trực tiếp đến
thực hiện hoạt động của Dự án nhưng không nằm trong BQLDA các cấp cũng được tập
huấn NCNL (THP 3.3 và THP 4.2). Ngoài ra, để hỗ trợ cho BQLDA cấp cơ sở thực hiện
19
tốt chức năng quản lý, Dự án sẽ biên soạn thống nhất hệ thống Sổ tay Hướng dẫn thực hiện
ngay từ khi khởi động Dự án; đồng thời sử dụng cán bộ kỹ thuật chuyên trách ở cấp tỉnh và
huyện để hỗ trợ kỹ thuật cho cấp cơ sở.
1.3.3.4 Trình độ dân trí vùng dự án
Với tỷ lệ nghèo cao, tỷ lệ tập trung đồng bào dân tộc thiểu số cao, dân trí trong vùng dự án
nhìn chung là thấp. Hệ quả lớn nhất của tình trạng này là duy trì các tập quán canh tác
không phù hợp, cho năng suất thấp; cũng như tâm lý ngại thay đổi, khó khăn trong tiếp thu
kiến thức kỹ thuật mới. Theo kết quả khảo sát các sở/ngành và cấp chính quyền trong vùng
dự án, một bộ phận lớn hộ nghèo, hộ dân tộc thiểu số có hiện tượng trông chờ, ỷ lại vào
những chương trình/chính sách hỗ trợ nên ý chí vươn lên để thoát nghèo hạn chế. Tập quán
văn hóa của nhiều nhóm dân tộc không quen với cách sống là phải làm giầu. Đây là những
yếu tố tâm lý cản trở đáng kể đối với thực hiện thành công các hoạt động của Dự án.
Trong điều kiện đó, Dự án chủ trương tập huấn kỹ thuật sản xuất cho người dân, đặc biệt là
thông qua hình thức tổ nhóm sản xuất (HP2). Dự án xây dựng một tiểu hợp phần (THP 4.2)
về truyền thông thay đổi nhận thức thông qua các sản phẩm truyền thông được thiết kế và
chuyển tải phù hợp với trình độ dân trí và văn hóa của người dân trong vùng dự án.
20