Chuyên đề công vụ công chức thi công chức thuề

  • 32 trang
  • file .docx
Tài liệu Chuyên đề công vụ công chức thi công chức
thuề
CHẾ ĐỘ CÔNG VỤ VÀ QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
(Tài liệu bồi dưỡng thi nâng ngạch chuyên viên cao cấp khối Đảng, đoàn
thể năm 2011)
Phần I
CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA CHẾ ĐỘ CÔNG VỤ
I. CÁN BỘ, CÔNG CHỨC VÀ PHÂN ĐỊNH CÁN BỘ VỚI CÔNG
CHỨC
1. Cán bộ, công chức, viên chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ
công vụ, công chức, thường xuyên xuất hiện trong mọi lĩnh vực của đời sống xã
hội. Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, người ta đã
đưa ra các cách giải thích khác nhau về các thuật ngữ "cán bộ", "công chức" và
"viên chức". Thuật ngữ "cán bộ" được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ
nghĩa và bao hàm trong phạm vi rộng những người làm việc thuộc khu vực nhà
nước và tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, để xác
định cụ thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản
nào quy định chính thức.
Thuật ngữ "công chức", "viên chức" thường được hiểu một cách khái quát
là những người được Nhà nước tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm
vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân
dân, phục vụ Nhà nước theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi xác
định công chức hoặc viên chức lại là khác nhau đối với mỗi quốc gia khác nhau
phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước, và của lịch
sử, văn hoá dân tộc mỗi quốc gia.
Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến trước khi Luật Cán bộ,
công chức được ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng như trong các hoạt
động quản lý, chúng ta chưa xác định được rõ ràng cán bộ; công chức;
viên
chức. Trong hệ thống pháp luật của nước ta, kể từ Hiến pháp 1992 (đã sửa đổi,
bổ sung) cho đến các luật khác (ví dụ như Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ
chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Luật Bình đẳng giới; Luật
Giáo
dục;.....) đều có những điều, khoản sử dụng các thuật ngữ "cán bộ", "công
chức",
"viên chức", nhưng chưa có một văn bản luật nào giải thích các thuật ngữ này.
Trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam, có một điểm đặc biệt là đội ngũ
cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự liên thông với nhau. Theo yêu
cầu
nhiệm vụ, cơ quan có thẩm quyền có thể điều động, luân chuyển họ giữa các cơ
quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Với điểm đặc thù
này, việc nghiên cứu để xác định rõ cán bộ; công chức; viên chức một cách triệt
để rất khó và phức tạp. Trong đời sống xã hội, từ lâu thuật ngữ "cán bộ" được
sử
dụng rộng rãi nhưng không theo một quy định nào. "Cán bộ" không chỉ để gọi
những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, của Nhà nước, của tổ chức
chính trị - xã hội mà còn được sử dụng cả trong các hoạt động sự nghiệp như
"cán bộ y tế", "cán bộ coi thi", "cán bộ dân phố"... Tương tự, cụm từ
"công
chức" và "viên chức" cũng vậy. Có khi người ta sử dụng luôn cả cụm từ "cán
bộ,
công chức, viên chức" để chỉ chung những người làm việc trong các cơ quan
của
Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Vì vậy, việc xây dựng và thực hiện
cơ chế quản lý, chính sách đãi ngộ đối với cán bộ cũng như đối với công chức
và viên chức hiện nay chưa thể hiện được những điểm khác nhau giữa các
nhóm,
chưa gắn với đặc điểm và tính chất hoạt động khác nhau của cán bộ, công chức
và viên chức. Vấn đề làm rõ thuật ngữ "cán bộ"; "công chức"; "viên chức" được
coi là vấn đề cơ bản, quan trọng, là một nhu cầu cần thiết xuất phát từ thực tiễn
đổi mới cơ chế quản lý đặt ra hiện nay. Điều này đã được Luật Cán bộ, công
chức năng 2008 giải quyết tương đối triệt để và khoa học, phù hợp với lịch sử
hình thành đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; phù hợp với thể chế chính trị
và thực tiễn quản lý của Việt Nam. Từ đây chúng ta có căn cứ và cơ sở để tiếp
tục đẩy mạnh việc hoàn thiện và đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ cán bộ; đội ngũ
công chức; đội ngũ viên chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức của Đảng,
Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.
Khái niệm công chức thường được hiểu khác nhau giữa các quốc gia.
Việc xác định ai là công chức thường do các yếu tố sau quyết định:
- Hệ thống thể chế chính trị;
- Tổ chức bộ máy nhà nước;
- Sự phát triển kinh tế - xã hội;
- Tính truyền thống và các yếu tố văn hoá, lịch sử.
Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, đặc điểm chung của công chức ở các quốc
gia thường là:
- Là công dân của nước đó;
- Được tuyển dụng qua thi tuyển hoặc xét tuyển;
- Được bổ nhiệm vào một ngạch, một chức danh hoặc gắn với một vị trí
việc làm;
- Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Phạm vi công chức ở mỗi quốc gia khác nhau thường là khác nhau. Ví dụ
có những quốc gia coi công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà
nước (bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp hay các lực
lượng vũ trang, công an). Trong khi đó có những nước lại chỉ giới hạn những
người làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nước hay hẹp hơn nữa là trong
các
cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
2. Nhìn lại lịch sử, năm 1950 khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh
76/SL ban hành Quy chế công chức, trong đó khái niệm công chức Việt Nam
chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ. Theo Sắc lệnh 76/SL,
những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng, giao giữ một
chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước,
đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính
phủ quy định (trích Điều 1, Sắc lệnh Số 76/SL ngày 20-5-1950). Do hoàn cảnh
kháng chiến sau đó, nên tuy không có văn bản nào bãi bỏ Sắc lệnh 76/SL nhưng
trên thực tế các nội dung của quy chế đó không được áp dụng.
Sau ngày giải phóng miền Nam 30-4-1975, thống nhất đất nước, chúng ta
thực hiện chế độ cán bộ trên phạm vi cả nước, lấy người cán bộ làm trung tâm.
Theo đó, tất cả những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ
chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nước, nông trường, lâm trường và lực
lượng vũ trang đều được gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công nhân viên
chức nhà nước". Hầu như mọi người khi kê khai lý lịch, nếu đang làm việc
trong
các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội,
doanh
nghiệp nhà nước... đều ghi ở mục thành phần bản thân là "cán bộ, công nhân
viên chức nhà nước". Nghị định 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành
ngày 25-5-1991 về công chức Nhà nước đã quy định công chức theo một phạm
vi rộng hơn, bao gồm:
a) Những người làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung
ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương.
b) Những người làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài.
c) Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên
cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận
lương từ ngân sách.
d) Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng.
e) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường
xuyên trong bộ máy của các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát các cấp.
g) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường
xuyên trong bộ máy của Văn phòng Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng
nhân dân các cấp.
Những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy
định.
Phạm vi công chức không bao gồm:
a) Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.
b) Những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp,
tư pháp được Quốc hội hoặc Hội đồng Nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra
theo nhiệm kỳ.
c) Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội Nhân dân Việt Nam,
bộ đội biên phòng.
d) Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những
người đang thời kỳ tập sự chưa được xếp vào ngạch.
e) Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà
nước.
g) Những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và Đoàn thể nhân
dân (có quy chế riêng của Đảng và Đoàn thể nhân dân).
Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành, những
người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, đoàn
thể
được gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công chức". Lúc này, phạm vi và
đối tượng cán bộ, công chức đã được thu hẹp hơn so với trước, nhưng vẫn gồm
cả khu vực hành chính nhà nước, khu vực sự nghiệp và các cơ quan của Đảng,
đoàn thể. Những người làm việc trong các tổ chức, đơn vị còn lại như doanh
nghiệp nhà nước, lực lượng vũ trang thì do các văn bản pháp luật về lao động,
về sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, về công an nhân dân Việt Nam... điều
chỉnh. Với quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các tiêu chí: Công dân
Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương từ Ngân sách nhà nước mới chỉ là
những
căn cứ để xác định một người có phải là "cán bộ, công chức" hay không. Tuy
nhiên, vấn đề ai là cán bộ, ai là công chức vẫn chưa được phân biệt và giải
quyết
triệt để.
Năm 2003, khi sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công
chức, Nhà nước đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế
sự
nghiệp. Việc phân định này đã tạo cơ sở để đổi mới cơ chế quản lý đối với cán
bộ, công chức trong các cơ quan Nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn
vị sự nghiệp của Nhà nước. Nhưng đến thời điểm này, vấn đề làm rõ thuật ngữ
"công chức" và thuật ngữ "viên chức" vẫn chưa được giải quyết.
1
. Trích Điều 2, Nghị định 169/HĐBT, ngày 25-5-1991 của Hội đồng Bộ trưởng.
Vì không xác định và phân biệt được rõ thuật ngữ "cán bộ"; "công chức",
"viên chức" nên đã dẫn đến những hạn chế và khó khăn trong quá trình xác định
những điểm khác nhau (bên cạnh những điểm chung) liên quan đến quyền và
nghĩa vụ, đến cơ chế và các quy định quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo,
bồi dưỡng, kỷ luật, chế độ tiền lương và chính sách đãi ngộ phù hợp với tính
chất, đặc điểm hoạt động của cán bộ cũng như của công chức, viên chức. Do đó,
nhiệm vụ cơ bản, quan trọng và đầu tiên mà Luật Cán bộ, công chức năm 2008
đã làm được, đó là làm rõ được những tiêu chí xác định ai là cán bộ, ai là công
chức... Từ đó, đã tạo cơ sở và căn cứ để đưa ra những nội dung đổi mới và cải
cách thể hiện trong Luật Cán bộ, công chức, nhằm giải quyết những vấn đề mà
thực tiễn quản lý đang đặt ra. Đồng thời đây cũng là căn cứ để xác định rõ phạm
vi, đối tượng điều chỉnh của Luật và để đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự
nghiệp công lập sẽ do một văn bản luật khác điều chỉnh.
3. Phân định cán bộ với công chức
Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì cán bộ và công
chức có những tiêu chí chung là: công dân Việt Nam; trong biên chế; hưởng
lương từ Ngân sách nhà nước (riêng trường hợp công chức làm việc trong bộ
máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì tiền lương được bảo
đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật);
giữ một công vụ, nhiệm vụ thường xuyên; làm việc trong công sở; được phân
định theo cấp hành chính (cán bộ ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ
cấp xã; công chức ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ, công chức cấp
xã). Bên cạnh đó, giữa cán bộ và công chức được phân định rõ theo tiêu chí
riêng, gắn với cơ chế hình thành.
Khoản 1 Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức quy định cán bộ là công dân
Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh
theo
nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính
trị - xã hội ở Trung ương, ở cấp tỉnh, ở cấp huyện, trong biên chế và
hưởng
lương từ ngân sách nhà nước. Theo quy định này thì tiêu chí xác định cán bộ
gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm
kỳ. Những người đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công chức mà được tuyển
vào làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội
thông qua con đường bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ chức danh theo
nhiệm kỳ thì được xác định là cán bộ. Thực tế cho thấy, cán bộ luôn gắn liền
với
chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; hoạt động của họ gắn với quyền lực chính trị
được nhân dân hoặc các thành viên trao cho và chịu trách nhiệm chính trị trước
Đảng, Nhà nước và nhân dân. Việc quản lý cán bộ phải thực hiện theo các văn
bản pháp luật tương ứng chuyên ngành điều chỉnh hoặc theo Điều lệ. Do đó, căn
cứ vào các tiêu chí do Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định, những ai là cán
bộ trong cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội sẽ được các cơ quan có
thẩm quyền của Đảng căn cứ Điều lệ của Đảng, của tổ chức chính trị - xã hội
quy
định cụ thể. Những ai là cán bộ trong cơ quan nhà nước sẽ được xác định theo
quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức
Toà
án nhân dân, Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức Hội đồng
nhân
dân và Uỷ ban nhân dân, Luật Kiểm toán nhà nước và các quy định khác của
pháp
luật có liên quan và do uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể.
Khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức quy định công chức là công dân
Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ
quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã
hội ở
Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân
dân mà không phải là sĩ quan quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng;
trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ
quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp
công
lập, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức
trong
bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm
từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Theo quy định này thì tiêu chí để xác định công chức gắn với cơ chế tuyển
dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Những người đủ các tiêu chí
chung của cán bộ, công chức mà được tuyển vào làm việc trong các cơ quan,
đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý
của đơn vị sự nghiệp công lập thông qua quy chế tuyển dụng (thi tuyển,
xét
tuyển), bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh thì được xác định là công
chức.
Công chức là những người được tuyển dụng lâu dài, hoạt động của họ gắn với
quyền lực công (hoặc quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan có thẩm
quyền trao cho và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Việc quy định công chức trong
phạm vi như vậy xuất phát từ mối quan hệ liên thông giữa các cơ quan
của
Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị. Đây là
điểm đặc thù của Việt Nam rất khác so với một số nước trên thế giới nhưng lại
hoàn toàn phù hợp với điều kiện cụ thể và thể chế chính trị ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, việc quy định công chức có trong bộ máy lãnh đạo, quản lý
của các đơn vị sự nghiệp công lập là phù hợp với Hiến pháp của Việt Nam, thể
hiện được trách nhiệm của Nhà nước trong việc tổ chức cung cấp các dịch vụ
công thiết yếu và cơ bản cho người dân, bảo đảm sự phát triển cân đối giữa các
vùng, lãnh thổ có mức sống chênh lệch, thực hiện mục tiêu dân chủ và công
bằng xã hội. Hiện nay, khi vai trò của Nhà nước đang được nhấn mạnh trong
điều kiện kinh tế thị trường, nhằm khắc phục ảnh hưởng của suy thoái kinh tế
tác động đến sự ổn định đời sống xã hội thì việc quy định công chức có trong bộ
máy lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập lại càng có ý nghĩa và thể
hiện tư duy pháp lý tiến bộ của Luật Cán bộ, công chức 2008. Tuy nhiên, phạm
vi công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập rộng
hay hẹp còn tuỳ thuộc vào quy mô, phạm vi hoạt động của từng đơn vị
sự
nghiệp; vào cấp có thẩm quyền thành lập và quản lý.
Công chức trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã
hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập, lực lượng vũ trang đã
được quy định cụ thể tại Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25-1-2010
của
Chính phủ về việc quy định những người là công chức.
Theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP, công chức là công dân Việt Nam,
được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên
chế,
hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn
vị
sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ
chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.
Tuy nhiên, do đặc điểm của thể chế chính trị ở Việt Nam, mặc dù đã phân
định cán bộ và công chức theo các tiêu chí gắn với cơ chế hình thành nhưng
điều
đó cũng chỉ mang tính tương đối. Giữa cán bộ và công chức vẫn có những điểm
chồng lấn, lưỡng tính.
Với các quy định để phân biệt và xác định cán bộ và công chức như trên,
từ ngày 1-1-2010, khoảng hơn 1,6 triệu người làm việc trong các đơn vị
sự
nghiệp công lập đã không thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về cán bộ,
công chức mà sẽ do một văn bản pháp luật khác điều chỉnh. Những người này
được gọi là viên chức. Đây là những người mà hoạt động của họ nhằm cung cấp
các dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân như giáo dục, đào tạo, y tế, an sinh
xã hội, hoạt động khoa học, văn hoá, nghệ thuật, thể dục, thể thao... Những hoạt
động này không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền lực công, không phải
là các hoạt động quản lý nhà nước mà chỉ thuần tuý mang tính nghề nghiệp gắn
với nghiệp vụ, chuyên môn.
Việc phân định cán bộ và công chức của Luật cán bộ, công chức là căn cứ
để quy định cơ chế quản lý phù hợp với cán bộ ở trung ương, cấp tỉnh,
cấp
huyện; công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; cán bộ cấp xã, công chức
cấp xã. Với những quy định mới này, pháp luật về cán bộ, công chức đã tiếp tục
quy định những vấn đề thể hiện tính đặc thù trong hoạt động công vụ của cán bộ
khác với hoạt động công vụ của công chức liên quan đến các nội dung
như:
quyền và nghĩa vụ, bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; đào tạo, bồi dưỡng; điều động,
luân chuyển; đánh giá;... Ví dụ như:
- Bên cạnh các quyền và nghĩa vụ chung mà cán bộ và công chức đều có.
Đối với cán bộ do chịu sự điều chỉnh của cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm
nên cán bộ còn phải chịu trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước, nhân dân và trước
cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được
giao. Điểm này thể hiện trách nhiệm chính trị của cán bộ.
Đối với công chức, do chịu sự điều chỉnh của cơ chế tuyển dụng, bổ
nhiệm nên công chức còn phải chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm
quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Điểm này thể
hiện
trách nhiệm hành chính của công chức.
- Việc quy định đánh giá cán bộ đã có những nội dung khác với đánh giá
công chức. Theo Luật quy định, đánh giá cán bộ thực hiện theo 5 nội
dung,
trong đó có những nội dung khác với đánh giá công chức là: cán bộ phải đánh
giá năng lực lãnh đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ; tinh thần trách
nhiệm trong công tác; kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao. Còn đánh giá công
chức gồm 6 nội dung đánh giá. Điểm khác với đánh giá cán bộ là việc đánh giá
công chức gắn với năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ; tiến độ và kết quả
thực hiện nhiệm vụ; tinh thần trách nhiệm và phối hợp trong thực hiện nhiệm
vụ; thái độ phục vụ nhân dân.
- Việc áp dụng hình thức kỷ luật đối với cán bộ cũng khác với công chức.
Cán bộ có 4 hình thức kỷ luật (khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm), còn
công chức có 6 hình thức kỷ luật (khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng
chức, cách chức, buộc thôi việc).
Như vậy, theo Luật Cán bộ, công chức 2008, những người làm việc trong
các tổ chức kinh tế của nhà nước không phải là cán bộ và cũng không phải là
công chức. Đó là những người làm việc trong những thực thể hoạt động dựa
trên
nguyên tắc lợi nhuận. Đối với nhóm lực lượng vũ trang, công an nhân
dân,
những người là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, hạ
sỹ
quan chuyên nghiệp cũng không thuộc vào phạm vi công chức.
4. Phân loại công chức
Công chức có thể được phân loại theo nhiều cách khác nhau tuỳ thuộc vào
mục đích phân loại. ở Việt Nam có một số cách phân loại cơ bản sau:
a) Căn cứ vào ngạch được bổ nhiệm, công chức được phân thành loại A,
loại B, loại C và loại D, cụ thể như sau:
- Loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp
hoặc tương đương;
- Loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính
hoặc tương đương;
- Loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc
tương đương;
- Loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tương
đương và ngạch nhân viên.
b) Căn cứ vào vị trí công tác, công chức được phân loại như sau:
- Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý;
- Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.
c) Phân loại theo ngành, lĩnh vực:
- Ngành hành chính;
- Ngành lưu trữ;
- Ngành thanh tra;
- Ngành kế toán;
- Ngành kiểm toán;
- Ngành thuế;
- Ngành tư pháp;
- Ngành ngân hàng;
- Ngành hải quan;
- Ngành nông nghiệp;
- Ngành kiểm lâm;
- Ngành thuỷ lợi;
- Ngành xây dựng;
- Ngành khoa học kỹ thuật;
- Ngành khí tượng thuỷ văn;
- Ngành môi trường;
- Ngành giáo dục đào tạo;
- Ngành y tế;
- Ngành văn hoá;
- Ngành thông tin;
- Ngành du lịch;
- Ngành thể dục thể thao;
- Ngành dự trữ quốc gia;
- Ngành quản lý thị trường.
Ngoài ra, công chức còn có thể được phân loại theo trình độ đào tạo (sau
đại học, đại học, trung học,...) hoặc theo hệ thống cơ cấu tổ chức, gồm:
- Công chức làm việc ở cơ quan, tổ chức ở Trung ương;
- Công chức làm việc ở cơ quan, tổ chức cấp tỉnh;
- Công chức làm việc ở cơ quan, tổ chức cấp huyện;
- Công chức làm việc ở cơ quan, tổ chức cấp xã.
Trong mỗi một ngành chuyên môn có một hoặc một số ngạch từ cao đến
thấp, thể hiện phẩm chất, trình độ và năng lực chuyên môn, những hiểu biết cần
phải có của công chức; mỗi một ngạch có nhiều mức lương khác nhau, từ mức
khởi điểm (bậc 1) trở lên. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008
và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ, việc nâng từ mức lương thấp lên mức
lương cao hơn trong ngạch được thực hiện gắn với thâm niên công tác,
trừ
trường hợp được nâng lương trước thời hạn do có thành tích, cống hiến trong
công tác. Việc thực hiện nâng lương được tiến hành theo quy trình, thủ tục và
phân cấp theo quy định của pháp luật. Việc nâng từ ngạch thấp lên ngạch cao
hơn liền kề phải qua kỳ thi nâng ngạch theo nguyên tắc cạnh tranh.
II. CÔNG VỤ VÀ TRÁCH NHIỆM TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ
1. Công vụ và hoạt động công vụ
Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước do cán bộ, công
chức tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện các chức
năng,
nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích nhà nước, nhân dân và xã hội.
Tuy
nhiên trong điều kiện cụ thể ở Việt Nam, do đặc thù về thể chế chính trị nên
công vụ còn bao gồm cả hoạt động thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ của cán
bộ, công chức làm việc trong các cơ quan của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội.
a) Một số đặc điểm và tính chất của công vụ:
- Mục đích của công vụ là phục vụ lợi ích nhà nước, nhân dân và xã hội;
- Nội dung hoạt động công vụ bao gồm các hoạt động thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước, của Đảng, tổ chức chính trị - xã hội trong lãnh
đạo, quản lý và tham gia quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, đồng thời tổ chức
cung ứng và phục vụ các nhu cầu chung của xã hội, của nhân dân không vì mục
đích lợi nhuận.
- Chủ thể thực thi công vụ là cán bộ, công chức.
- Hoạt động công vụ không chỉ thuần tuý mang tính quyền lực nhà nước,
mà còn bao gồm cả hoạt động của các tổ chức do nhà nước thành lập (được nhà
nước uỷ quyền) để phục vụ các nhu cầu của nhân dân. Các hoạt động này đều
do
cán bộ, công chức nhân danh nhà nước tiến hành. Bao gồm các hoạt động nhân
danh quyền lực nhà nước và các hoạt động của các tổ chức được nhà nước uỷ
quyền. ở các nước trên thế giới, khi đề cập đến công vụ, người ta ít nói đến yếu
tố quyền lực nhà nước mà thường chỉ nói tới công chức nhân danh pháp
luật
hoặc nhân danh nhà nước mà thôi. Bởi lẽ, pháp luật là công cụ chính, chủ yếu
do
nhà nước ban hành. Ngoài ra, ở Việt Nam do đặc thù về thể chế chính trị nên
hoạt động công vụ còn bao gồm cả hoạt động của cán bộ, công chức trong các
cơ quan của Đảng, của tổ chức chính trị - xã hội.
- Công vụ được tiến hành theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được Nhà
nước giao và tuân theo pháp luật.
- Hoạt động công vụ mang tính thường xuyên, chuyên nghiệp.
b) Hoạt động công vụ nhằm các mục tiêu sau:
- Phục vụ nhà nước;
- Phục vụ nhân dân;
- Không có mục đích riêng của mình;
- Mang tính xã hội cao vì phục vụ nhiều người;
- Duy trì an ninh, an toàn trật tự xã hội;
- Thúc đẩy tăng trưởng và phát triển;
- Không vì lợi nhuận.
c) Các nguồn lực để thực hiện hoạt động công vụ:
- Quyền lực nhà nước trao cho, có tính pháp lý;
- Sử dụng nguồn ngân sách nhà nước để hoạt động;
- Do cán bộ, công chức thực hiện.
d) Cách thức tiến hành hoạt động công vụ:
- Hướng đến mục tiêu;
- Hệ thống thứ bậc, phân công, phân cấp;
- Thủ tục do pháp luật quy định trước;
- Công khai;
- Bình đẳng;
- Khách quan, không thiên vị;
- Có sự tham gia của nhân dân.
Hoạt động công vụ là một loại hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước
(quyền lực công). Nói đến hoạt động công vụ là nói đến trách nhiệm của cán bộ,
công chức trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ nhằm mục tiêu phục vụ
người dân và xã hội. Về mặt pháp lý, trách nhiệm của cán bộ, công chức thường
được xem xét trong mối quan hệ thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ. Do đó,
hoạt
động công vụ thể hiện trách nhiệm của cán bộ, công chức nhân danh quyền lực
công thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao theo quy định của pháp luật. Với
ý nghĩa quan trọng như vậy, bất kỳ Nhà nước nào cũng phải xây dựng một nền
công vụ hiệu lực, hiệu quả và nhấn mạnh đến trách nhiệm công vụ. Nền công vụ
của mỗi quốc gia luôn phải tương thích với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy
nhà nước hiện hành. Các quốc gia có thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà
nước khác nhau thì quan niệm về hoạt động công vụ cũng có những điểm khác
nhau. Tuy nhiên, xét đến cùng thì bản chất và mục tiêu cuối cùng của hoạt động
công vụ đều giống nhau. Công vụ là lao động đặc thù của cán bộ, công chức
trong
bộ máy nhà nước, nhân danh quyền lực công để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà
nước, thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống và phục vụ nhân dân.
Ở Việt Nam, do đặc thù riêng, các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nước
và tổ chức chính trị - xã hội là một hệ thống chính trị thống nhất dưới sự lãnh
đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Giữa các cơ quan, tổ chức này luôn có sự
liên thông trong sử dụng nguồn nhân lực. Do đó, hoạt động công vụ không chỉ
thuần tuý là hoạt động của cán bộ, công chức nhân danh quyền lực công, mà
còn
được hiểu là các hoạt động trong phạm vi rộng hơn. Theo đó, hoạt động công vụ
được hiểu là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức làm
việc
trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và trong bộ
máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. Để khẳng định tính đặc
thù này, Điều 2 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định hoạt động công vụ
"là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của
luật này và các quy định khác có liên quan". Cán bộ, công chức khi tham gia
hoạt động công vụ phải tuân thủ các nghĩa vụ và có trách nhiệm thực hiện đúng
quyền hạn được giao. Để đạt được điều đó, bên cạnh năng lực, trình độ, cán bộ,
công chức còn phải hội đủ và thường xuyên rèn luyện phẩm chất, đạo đức để
bảo
đảm các quy định về đạo đức công vụ, đặc biệt là trách nhiệm trong công vụ.
Trách nhiệm công vụ là một khái niệm mang tính chính trị, tạo nên hình
ảnh của chế độ, của nhà nước trong mắt người dân. Đó là việc cán bộ, công
chức
tự ý thức về quyền và nhiệm vụ được phân công cũng như bổn phận phải thực
hiện các quyền và nhiệm vụ đó. Trách nhiệm trong hoạt động công vụ của cán
bộ, công chức có mối quan hệ chặt chẽ với kết quả công vụ. Kết quả công vụ và
trách nhiệm công vụ tạo nên hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan, tổ chức. Hai
nhân tố này luôn có mối quan hệ biện chứng với nhau. Nếu nói kết quả công vụ
là điểm mục tiêu, là mong muốn của chủ thể quản lý thì trách nhiệm công vụ là
phương thức, cách thức để thực hiện mục tiêu của chủ thể quản lý. Một
nền
công vụ hiệu lực, hiệu quả đều dựa trên cơ sở đề cao tính trách nhiệm với tinh
thần tận tuỵ, mẫn cán và làm tròn bổn phận của cán bộ, công chức.
2. Nền công vụ
Nếu như "công vụ" dùng để chỉ các hoạt động cụ thể thực thi quyền lực
quản lý hành chính nhà nước, thì "nền công vụ " mang ý nghĩa của hệ thống,
nghĩa là nó chứa đựng bên trong nó công vụ và các cơ sở, điều kiện để công vụ
được tiến hành. Nền công vụ gồm:
- Hệ thống pháp luật quy định các hoạt động của các cơ quan thực thi
công vụ (cơ quan thực thi quyền hành pháp, quyền quản lý nhà nước). Hệ thống
này bao gồm Hiến pháp, các đạo luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác
do các cơ quan quyền lực nhà nước có thẩm quyền ban hành.
- Hệ thống các quy chế quy định cách thức tiến hành các hoạt động công
vụ do Chính phủ hoặc cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành
tạo
thành hệ thống thủ tục hành chính, quy tắc quy định các điều kiện tiến hành.
- Đội ngũ cán bộ, công chức, với tư cách là những chủ thể tiến hành các
công vụ cụ thể. Đây là hạt nhân của nền công vụ và cũng chính là yếu tố bảo
đảm cho nền công vụ hiệu lực, hiệu quả.
- Công sở và các điều kiện thực hiện công vụ: Công sở là nơi tổ chức tiến
hành các hoạt động công vụ. Công sở cần phải bảo đảm các điều kiện cần thiết
để nhân dân được tiếp cận với công vụ thuận tiện. Công sở cần phải được tổ
chức khoa học hiện đại để nâng cao chất lượng hoạt động công vụ.
Xét trên tổng thể, nền công vụ không chỉ bị điều chỉnh bởi các văn bản
mang tính pháp luật (Hiến pháp, luật) mà còn mang tính pháp quy của Chính
phủ. Cải cách nền công vụ, không chỉ tập trung vào hệ thống pháp quy (thủ tục
hành chính) mà còn phải quan tâm đến hệ thống văn bản pháp luật nói chung
bao gồm cả Hiến pháp, luật. Hoạt động của nền công vụ và cán bộ, công chức
không chỉ bị chế định bởi hệ thống luật chung (luật lao động) mà còn bị chế
định
bởi chính những quy phạm pháp luật được quy định riêng cho nó.
3. Một số nguyên tắc cơ bản của hoạt động công vụ
Hoạt động công vụ được tiến hành theo một số nguyên tắc cơ bản. Theo
lý thuyết về công vụ, có thể liệt kê một số nguyên tắc cơ bản của hoạt động
công
vụ như sau:
- Nguyên tắc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật;
- Nguyên tắc lập quy dưới luật;
- Nguyên tắc đúng thẩm quyền, chỉ được phép thực hiện trong phạm vi
công vụ (chỉ làm những gì pháp luật cho phép);
- Nguyên tắc chịu trách nhiệm;
- Nguyên tắc thống nhất vì lợi ích công;
- Nguyên tắc công khai;
- Nguyên tắc liên tục, kế thừa;
- Nguyên tắc tập trung dân chủ.
Theo quy định tại Điều 3 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, khi thi hành
công vụ, cán bộ, công chức phải bảo đảm 5 nguyên tắc cơ bản sau:
- Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật;
- Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công
dân;
- Công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát;
- Bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả;
- Bảo đảm thứ bậc hành chính và sự phối hợp chặt chẽ.
4. Trách nhiệm công vụ của cán bộ, công chức
4.1. Hiện nay vấn đề trách nhiệm công vụ thường được xem xét theo 2
góc độ: trách nhiệm của nhóm cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý và
trách
nhiệm của nhóm công chức thực thi, thừa hành. Từ năm 1986 đến nay, đội ngũ
cán bộ, công chức đã có rất nhiều cố gắng trong việc thực hiện chức
trách,
nhiệm vụ được giao, phục vụ nhân dân.
Tuy nhiên, tình trạng thiếu trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức
trong hoạt động công vụ hiện nay đang làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả