Chính sách tài chính công trong mối liên hệ với chính sách phát triển kinh tế xã hội trường hợp tỉnh tuyên quang
- 70 trang
- file .pdf
i
BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
----------------------------
Phạm Thị Hường
CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CÔNG TRONG MỐI LIÊN HỆ
VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI,
TRƯỜNG HỢP TỈNH TUYÊN QUANG
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 603114
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. Phan Hiển Minh
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2012
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu
biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh
tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
TP. Hồ Chí Minh, ngày 25 tháng 4 năm 2012
Tác giả luận văn
Phạm Thị Hường
ii
LỜI CẢM ƠN
Tôi xin dành lời tri ân sâu sắc nhất tới Quý thầy, cô tại Chương trình giảng dạy kinh tế
Fulbright đã đem lại cho tôi và các bạn học viên một môi trường học tập nghiêm túc, chất
lượng. Trân trọng cảm ơn đến tiến sĩ Phan Hiển Minh, người hướng dẫn luận văn cho tôi,
trân trọng cảm ơn tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh đã có những ý kiến đóng góp vô cùng hữu ích
vào đề tài này.
Cảm ơn các bạn học viên lớp MPP3, những người bạn thân thiết của tôi trong suốt quá
trình học tập và cũng giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình thực hiện luận văn. Xin cảm ơn
các đồng nghiệp đã hỗ trợ tôi thu thập số liệu, và đóng góp những ý kiến hữu ích cho đề tài
này.
Cảm ơn gia đình, những người thân yêu nhất đã luôn ở bên ủng hộ, động viên tôi.
iii
TÓM TẮT LUẬN VĂN
Tuyên Quang là một tỉnh miền núi nằm ở phía Bắc Việt Nam, cơ sở hạ tầng yếu kém, kinh
tế chậm phát triển, thu nhập bình quân đầu người thấp. Do đó, Phát triển kinh tế - xã hội là
mục tiêu hàng đầu của chính quyền tỉnh Tuyên Quang. Chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội của tỉnh nhằm chuyển dịch nền kinh tế theo cơ cấu công nghiệp - dịch vụ - nông
nghiệp, tập trung vào xây dựng hạ tầng công nghiệp và giao thông.
Tuy nhiên, với nguồn lực thu ngân sách trên địa bàn chỉ chiếm gần 40% chi thường xuyên
và trên 20% tổng chi ngân sách của địa phương, thì khoảng 80% chi tiêu ngân sách tỉnh
còn lại phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, trong đó chi cho đầu tư phát triển
gần như hoàn toàn phụ thuộc vào trợ cấp ngân sách cấp trên. Các khoản thu ngân sách
thiếu tính bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt. Khoản thu bền vững của
ngân sách từ doanh nghiệp còn chiếm tỷ trọng nhỏ. Doanh nghiệp nhà nước vẫn chiếm ưu
thế trong cơ cấu thu ngân sách, trong khi đó doanh nghiệp tư nhân hầu hết là doanh nghiệp
nhỏ và rất nhỏ, do vậy mặc dù tạo ra nhiều việc làm hơn hẳn song đóng góp nguồn lực cho
ngân sách của khu vực doanh nghiệp này còn hạn chế. Hơn nữa, chi ngân sách lại không
theo đúng với những ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Chi cho đầu tư phát triển
chỉ chiếm khoảng 30% trong cơ cấu chi, trong đó các khoản chi cho xây dựng hạ tầng công
nghiệp, hạ tầng giao thông lại chiếm tỷ lệ vô cùng nhỏ. Ngoài ra, các dịch vụ hỗ trợ doanh
nghiệp tư nhân yếu kém cũng là một rào cản cho sự phát triển bền vững.
Những vấn đề đó đặt ra cho chính quyền tỉnh cần phải chủ động nguồn lực bền vững cho
phát triển kinh tế - xã hội, trước hết đảm bảo cho chi thường xuyên, kế tiếp là tăng nguồn
lực cho chi đầu tư phát triển. Về thu ngân sách, tỉnh Tuyên Quang cần giảm dần sự phụ
thuộc vào các khoản thu đặc biệt, cũng như những khoản thu không ổn định, mở rộng các
khoản thu bền vững từ doanh nghiệp. Để đạt được điều đó, chính quyền tỉnh cần đẩy mạnh
các chính sách hỗ trợ sự phát triển của doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp tư nhân
nói riêng. Đối với chi ngân sách, chính quyền nên chi đúng ưu tiên trong chiến lược phát
triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là khoản chi cho hạ tầng công nghiệp và giao thông. Chính
quyền trung ương cần có sự hỗ trợ trong xây dựng cơ sở hạ tầng khu vực Miền núi phía
Bắc. Ngoài ra, không nên đưa ra chính sách phân cấp chung cho các tỉnh đang nhận trợ cấp
của ngân sách trung ương, mà cần phù hợp với đặc trưng phát triển của từng địa phương.
iv
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN .................................................................................................................. ii
TÓM TẮT LUẬN VĂN ................................................................................................. iii
MỤC LỤC ...................................................................................................................... iv
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................ vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU ............................................................................................ vii
DANH MỤC HÌNH VẼ ................................................................................................ viii
DANH MỤC PHỤ LỤC ................................................................................................. ix
Chương 1 ......................................................................................................................... 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG ............................................................................................ 1
1.1. Bối cảnh chính sách ................................................................................................ 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................ 3
1.3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 4
1.4. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ........................................................... 4
1.5. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................. 5
1.6. Kết cấu của nghiên cứu ........................................................................................... 5
Chương 2 ......................................................................................................................... 6
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC .............. 6
2.1. Cơ sở lý thuyết ........................................................................................................ 6
2.1.1. Các khái niệm ................................................................................................... 6
2.1.1.1. Tính bền vững của ngân sách ..................................................................... 6
2.1.1.2. Cấu trúc thu, chi ngân sách ......................................................................... 7
2.1.1.3. Cân đối ngân sách ...................................................................................... 7
2.1.2. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách ............................................................ 7
2.2. Tổng quan những nghiên cứu trước ......................................................................... 8
Chương 3 ....................................................................................................................... 11
v
ĐÁNH GIÁ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN
QUANG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI
........................................................................................................................................ 11
3.1. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang ....................................... 11
3.2. Mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang ............................................................. 18
3.2.1. Tổng quan mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang ..................................... 18
3.2.2. Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang .............. 20
3.2.2.1. Phân chia theo sắc thuế ............................................................................ 21
3.2.2.2. Phân chia theo sở hữu............................................................................... 25
3.2.2.3. Phân chia theo ngành kinh tế .................................................................... 27
3.2.3. Sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách đối với chính sách phát triển kinh tế -
xã hội tỉnh Tuyên Quang .......................................................................................... 28
3.2.3.1. Cơ cấu chi thường xuyên .......................................................................... 29
3.2.3.2. Cơ cấu chi đầu tư phát triển ...................................................................... 31
3.3. So sánh cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang với các tỉnh lân cận .............. 33
Chương 4 ....................................................................................................................... 35
KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................................... 35
4.1. Kết luận ................................................................................................................ 35
4.2. Khuyến nghị chính sách ........................................................................................ 37
4.2.1. Khuyến nghị đối với chính quyền địa phương tỉnh Tuyên Quang .................... 37
4.2.2. Khuyến nghị đối với chính quyền trung ương ................................................. 39
4.2.3. Khuyến nghị đối với các tỉnh thành khác ........................................................ 39
4.2.4. Tính khả thi của các khuyến nghị .................................................................... 40
4.3. Những hạn chế của đề tài ...................................................................................... 40
TÓM LƯỢC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ..................................................................... 42
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................. 43
PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 46
vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CHXHCN : Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
CN : Công nghiệp
DNNN : Doanh nghiệp nhà nước
DNTN : Doanh nghiệp tư nhân
FDI : (Foreign direct investment)
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
GDP : (Gross domestic product)
Tổng sản phẩm quốc nội
KT-XH : Kinh tế - xã hội
NSĐP : Ngân sách địa phương
NSNN : Ngân sách nhà nước
NSTƯ : Ngân sách trung ương
OECD : (Organization for Economic Cooperation and Development)
Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế
PCI : (Provincial Competitiveness Index)
Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
TP : Thành phố
TP.HCM : Thành phố Hồ Chí Minh
VNCI : (Vietnam competitiveness Initiative)
Dự án sáng kiến cạnh tranh Việt Nam
UBND : Ủy ban nhân dân
UNDP : (United Nations Development Programme)
Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc
vii
DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1: Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương ................................................................ 3
Bảng 3.1. Tỷ phần đóng góp của các khu vực kinh tế vào GDP ....................................... 13
Bảng 3.2. Cơ cấu nội ngành công nghiệp ......................................................................... 13
Bảng 3.3. Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế .................................................................... 14
Bảng 3.4. Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng. ..................................................... 14
Bảng 3.5. Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế ................................................................. 15
Bảng 3.6. Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP .................................. 15
Bảng 3.7. Cơ cấu vốn theo thành phần kinh tế ................................................................. 16
Bảng 3.8. Cơ cấu lao động theo thành phần kinh tế.......................................................... 16
Bảng 3.9. Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 2011......................................................... 17
Bảng 3.10. Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang ................................................. 19
Bảng 3.11. Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2001 – 2010 ............................... 22
Bảng 3.12. Cơ cấu các khoản thu phân chia ..................................................................... 23
Bảng 3.13. Cơ cấu các khoản thu thường xuyên .............................................................. 24
Biểu 3.14: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của ngân sách tỉnh Tuyên Quang ..................... 25
Bảng 3.15. Cơ cấu đóng góp của các thành phần doanh nghiệp vào ngân sách ................. 26
Bảng 3.16. Cơ cấu thu ngân sách theo ngành. .................................................................. 27
Bảng 3.17. Cơ cấu chi thường xuyên ............................................................................... 30
Bảng 3.18: Một số chỉ tiêu ngân sách tỉnh Tuyên Quang so sánh với các tỉnh lân cận ...... 34
viii
DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 3.1. Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2001 – 2010 ....................... 20
Hình 3.2. Cơ cấu chi ngân sách địa phương tỉnh Tuyên Quang ........................................ 29
Hình 3.3. Cơ cấu chi đầu tư phát triển tỉnh Tuyên Quang từ 2004 – 2010. ....................... 32
Hình 3.4. Cơ cấu vốn đầu tư phát triển giai đoạn 2001 – 2010 phân theo nguồn vốn........ 33
ix
DANH MỤC PHỤ LỤC
Phụ lục 1: Các chỉ số chính.............................................................................................. 46
Phụ lục 2: Số liệu ngân sách tỉnh Tuyên Quang ............................................................... 48
Phụ lục 3: Chính sách phân cấp thu, chi ngân sách tại Việt Nam...................................... 51
Phụ lục 4: Quy hoạch tổng thể phát triển tỉnh Tuyên Quang ........................................... 56
Phụ lục 5: Chính sách ưu đãi đầu tư................................................................................. 58
1
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG
1.1. Bối cảnh chính sách
Việc thu hút các nguồn lực phục vụ cho phát triển kinh tế là nhu cầu chung và cần thiết của
các tỉnh nhằm cải thiện sự phát triển của nền kinh tế địa phương. Tuy nhiên, để thu hút
được nguồn vốn đầu tư phụ thuộc nhiều vào chính sách, khả năng tiếp cận nguồn vốn, lao
động và cơ sở hạ tầng của địa phương (VNCI, 2012). Trong điều kiện huy động các nguồn
vốn khác còn hạn chế thì kênh chi tiêu của ngân sách hiệu quả sẽ đóng vai trò quan trọng
tạo ra năng lực cạnh tranh cho tỉnh. Đặc biệt, phân cấp ngân sách sẽ tạo động lực cho các
tỉnh huy động và sử dụng nguồn vốn có hiệu quả hơn.
Phân cấp ngân sách nhà nước đang trở thành xu hướng chung trên thế giới ngay cả ở
những nước đang phát triển, khi sự khác biệt về cơ cấu quản trị đang dần thay đổi, quá
trình phân cấp giúp cho chính quyền địa phương có sự chủ động trong việc quản lý thu, chi
ngân sách nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của địa
phương.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (sau đây gọi là Luật Ngân sách), phân cấp ngân
sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương (NSTƯ) và
ngân sách các cấp chính quyền địa phương, nhằm đảm bảo cho chính quyền địa phương
được chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao. Phân cấp ngân sách đã tạo ra lợi thế
lớn cho một số tỉnh có nguồn thu dồi dào và nguồn lực phát triển cao. Tuy nhiên đối với
nhiều địa phương còn phụ thuộc nhiều vào trợ cấp ngân sách sẽ chịu tác động bởi sự thăng
giáng của NSTƯ. Điều đó tạo ra tính hai mặt của một vấn đề. Một mặt “thúc đẩy và duy trì
cơ chế “xin cho” trong phân bổ nguồn lực từ lâu đã trở thành thông lệ trong mối quan hệ
giữa trung ương và địa phương” (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008). Mặt
khác, tạo động lực cho các tỉnh xin hỗ trợ ngân sách lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần
dôi dư, đồng thời phân cấp chi ngân sách cũng không phản ánh được đúng đắn các yếu tố
chi phí và nhu cầu (Phạm Lan Hương, 2006). Thông qua quá trình phân cấp, các địa
phương cũng được phép huy động nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ
tầng, nhưng vẫn phải đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách địa phương.
2
Tuyên Quang là một tỉnh miền núi nằm ở phía Bắc với dân số 731 nghìn người, mức tăng
trưởng bình quân giai đoạn 2001 - 2005 đạt 11,04% và giai đoạn 2006 – 2010 đạt 13,53%,
thu nhập bình quân đầu người 12,6 triệu đồng/năm (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2010).
Mặc dù đạt được tốc độ tăng trưởng cao, song Tuyên Quang vẫn là một tỉnh nghèo, mức
thu nhập bình quân chỉ bằng 60% trung bình chung của cả nước, tỷ lệ đô thị hóa đạt
khoảng 13%, năng lực cạnh tranh cấp tỉnh theo đánh giá của VNCI (2012) còn thấp, chỉ
đứng thứ hạng 56 so với 63 tỉnh thành.
Để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, bắt nhịp được với xu hướng phát triển chung của cả
nước, hướng phát triển kinh tế của tỉnh Tuyên Quang tập trung vào cơ cấu kinh tế công
nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp với trọng tâm phát triển một số ngành công nghiệp có
lợi thế như chế biến lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng, khai thác, chế biến khoáng sản.
Do đó, chính sách của tỉnh là tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông,
chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ (Đảng bộ tỉnh
Tuyên Quang, 2005). Chính sách phát triển KT-XH đặt ra cho chi ngân sách cần phải đáp
ứng được nhu cầu nâng cao năng lực sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng cho tỉnh. Do xuất
phát điểm là một tỉnh nghèo, việc huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế ngoài
ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài chính công sẽ là đòn bẩy chính để tác
động tới tăng trưởng kinh tế của địa phương. Mặc dù vậy, chi tiêu của khu vực công tỉnh
Tuyên Quang vẫn phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp của NSTƯ. Nguồn thu ngân sách địa
phương (NSĐP) chưa đảm bảo và đáp ứng đối với các khoản chi thường xuyên của tỉnh,
gần như toàn bộ nguồn lực sử dụng cho chi phát triển là nguồn trợ cấp từ NSTƯ. Điều đó
đã làm giảm tính tự chủ trong thực hiện các chương trình phát triển KT-XH. Mặt khác, cơ
cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt như thu từ
chuyển quyền sử dụng đất và các khoản thu nhất thời, thiếu tính ổn định. Nguồn lực ngân
sách tỉnh chưa mở rộng nhiều ra các nguồn thu khác ngoài sự hỗ trợ từ NSTƯ. Tổng doanh
thu từ thuế, phí trên địa bàn bình quân giai đoạn 2001 – 2010 chỉ đáp ứng được gần 40%
khoản chi thường xuyên của tỉnh, trong khi 60% chi còn lại gần như phụ thuộc hoàn toàn
vào trợ cấp của NSTƯ. Đặc biệt, nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu từ trợ cấp ngân
sách cấp trên, trong khi các hình thức huy động đầu tư tư nhân chưa phát triển và mở rộng.
Do đó, việc huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế là một thách thức lớn cho chính
quyền tỉnh Tuyên Quang. Hơn nữa nguồn thu từ trợ cấp NSTƯ về tương đối lại đang có xu
3
hướng giảm dần, điều đó đặt ra thách thức cho tỉnh phải tăng cường huy động nguồn thu
từ ngân sách địa phương, trước hết là đảm bảo cho các khoản chi thường xuyên, kế tiếp
sẽ hướng tới tăng nguồn lực cho chi đầu tư phát triển.
Bảng 1.1. Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương
Đơn vị tính: %
STT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình
quân
1 Thu NSNN trên địa bàn/tổng 17,7 20,2 19,8 19,7 20,4 22,9 18,8 20,3 21,9 22,9 20,4
thu NSNN địa phương
2 Thu NSNN trên địa bàn/ 18,4 21,4 25,2 21,3 21,0 22,9 19,1 20,7 22,2 23,2 21,6
Tổng chi NSĐP
3 Thu NSNN trên địa bàn/ Chi 34,9 38,1 39,3 35,3 38,8 42,6 33,1 36,6 43,9 44,5 38,7
thường xuyên
4 Thu trợ cấp từ NSTƯ/Tổng 78,1 79,0 94,5 63,0 72,4 64,7 65,1 64,5 59,5 55,3 69,6
chi
5 Thu chuyển nguồn năm trước 4,2 4,0 5,3 19,4 8,5 11,2 16,8 15,4 17,3 21,4 12,4
sang/Tổng chi
6 Thu khác của ngân sách/ 8,1 4,2 8,6 12,5 4,3 5,4 3,3 7,3 12,0 4,1 7,0
Tổng chi đầu tư phát triển
7 Tổng chi NSĐP/Tổng thu 96,1 94,5 78,4 92,5 96,9 99,8 98,0 97,9 98,4 99,0 95,2
NSĐP
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán NSNN năm 2001 - 2010
Nhìn vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh có thể dễ dàng nhận thấy ngân sách tỉnh đang
chịu sự phụ thuộc rất lớn vào NSTƯ. Điều đó đã làm giảm tính linh hoạt, chủ động của
chính quyền địa phương khi quyết định các khoản chi cho đầu tư phát triển, đặc biệt là chi
xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng” nhằm nâng cao năng lực thu hút đầu tư, tạo nền tảng cho sự
phát triển của doanh nghiệp.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu này được thực hiện nhằm đạt được 3 mục tiêu. (i) Luận văn nghiên cứu chính
sách phát triển KT-XH của tỉnh để từ đó đưa ra một mô hình tài chính công hợp lý. (ii)
Tiếp đó tác giả sẽ đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi
ngân sách của tỉnh, để từ đó phân tích tác động của cấu trúc thu, chi ngân sách hiện tại tới
chính sách phát triển KT-XH của tỉnh. (iii) Cuối cùng xem xét cơ cấu thu, chi ngân sách
của một số địa phương có điều kiện tương đồng với Tuyên Quang như Bắc Giang, Bắc
Kạn, Yên Bái, Cao Bằng để từ đó rút ra những khuyến nghị chính sách đối với chính sách
tài chính công của tỉnh.
4
1.3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Để nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công của tỉnh Tuyên Quang, đề tài này sẽ
tập trung chủ yếu vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh trong bối cảnh phân cấp ngân sách
theo quy định của Luật Ngân sách trong giai đoạn từ 2001 – 2010. Bên cạnh đó, sự liên hệ
giữa cơ cấu thu, chi ngân sách với chính sách phát triển KT-XH sẽ làm rõ mức độ phù hợp
của cơ cấu này với chính sách. Ngoài ra, nghiên cứu cũng lựa chọn một số chỉ tiêu thu, chi
ngân sách tổng hợp để so sánh với các địa phương có điều kiện tương tự tỉnh Tuyên Quang
như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng.
1.4. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính. Dựa trên các nghiên cứu trước, tác
giả sẽ lựa chọn khung phân tích về tài chính công thông qua thu thập, tổng hợp các dữ liệu
quyết toán về thu, chi ngân sách và chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Tuyên Quang để
đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách từ đó đưa ra những khuyến nghị
chính sách phù hợp. Bên cạnh đó, bài viết cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách
để đánh giá những bất cập và vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh.
Tác giả thu thập số liệu Quyết toán thu, chi ngân sách từ hệ thống dữ liệu lưu trữ của Sở
Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang từ năm 2001 - 2010. Một số thông tin khác từ Văn
phòng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê, Ban Kinh tế và ngân sách tỉnh Tuyên
Quang, trang web của Bộ Tài chính nhằm đảm bảo tính xác thực nhất cho những kết luận
của mình. Thêm vào đó, tác giả cũng thu thập thông tin đánh giá năng lực cạnh tranh cấp
tỉnh của VNCI nhằm so sánh năng lực hiện tại của tỉnh với một số địa phương có điều kiện
tương đồng.
Để có được cái nhìn chân thực nhất về tình hình KT-XH cũng như chính sách tài chính
công mà địa phương áp dụng, tác giả thực hiện phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực tài
chính công ở địa phương. Dựa trên việc phân tích, đánh giá dữ liệu đã thu thập, tác giả đưa
ra những khuyến nghị đối với chính sách tài chính công đảm bảo tính phù hợp với chính
sách phát triển KT-XH của địa phương.
Tài chính công là một lĩnh vực nhạy cảm, mặc dù tác giả đã nỗ lực hết sức để thu thập số
liệu, song không tránh khỏi thiếu sót. Các cơ quan, đơn vị có liên quan tới lĩnh vực này
5
thường hạn chế chia sẻ thông tin ra bên ngoài, do đó khi được tiếp nhận đầy đủ số liệu hơn,
có thể sẽ làm thiên lệch những kết luận của tác giả.
1.5. Câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu này sẽ tập trung trả lời cho hai câu hỏi lớn sau:
(i) Mức độ bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang như thế nào? Cấu trúc chi
ngân sách có phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh hay không?
(ii) Tỉnh Tuyên Quang có thể làm gì để tăng tính bền vững ngân sách?
1.6. Kết cấu của nghiên cứu
Nghiên cứu này bao gồm 4 chương. Chương 1, nêu lên những vấn đề chung của nghiên
cứu. Chương 2, trình bày về cơ sở lý thuyết của đề tài và tổng quan những bài nghiên cứu
trước. Chương 3, đánh giá thực trạng tình hình thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn
tỉnh Tuyên Quang trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh. Chương
này sẽ đề cập tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh và phân tích, đánh giá tính bền
vững của cơ cấu thu, chi ngân sách có hỗ trợ cho chính sách phát triển của tỉnh hay không.
Chương cuối cùng sẽ đưa ra kết luận và các khuyến nghị chính sách, cũng như đề cập đến
những hạn chế trong quá trình thực hiện đề tài nhằm gợi ra các hướng nghiên cứu tiếp
theo.
6
Chương 2
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC
2.1. Cơ sở lý thuyết
2.1.1. Các khái niệm
2.1.1.1. Tính bền vững của ngân sách
Có nhiều khái niệm về tính bền vững của ngân sách, theo Schick (2005) thì ngân sách bền
vững phải đảm bảo 4 yếu tố: (i) tình trạng có thể trả được nợ - khả năng của chính phủ
trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng - chính sách chi tiêu đảm bảo
cho kinh tế tăng trưởng; (iii) Ổn định - khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng các
nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; (iv) Công bằng - khả năng của
chính phủ trong việc chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên
thế hệ tương lai.
Tính bền vững ngân sách theo cách tiếp cận của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ
Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) là “tình trạng ngân sách có
thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh
hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô hay không”.
Tính bền vững của ngân sách theo nhiều nghiên cứu khác được tiếp cận theo cơ cấu thu,
chi ngân sách. Có thể chia thu ngân sách ra thành các khoản thu được phân chia, thu
thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt), các khoản chi cũng được phân chia thành
chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
Các khoản thu được phân chia đem lại thu nhập bền vững cho ngân sách. Thu thường
xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường và
do đó không bền vững. Trong khoản thu thường xuyên thì thu về lệ phí môn bài và trước
bạ không phải nguồn thu bền vững và giảm dần theo thời gian. Các khoản thu đặc biệt như
thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard và đtg, 2006).
Tương tự theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì các khoản thu từ chuyển
đổi đất không bền vững vì nguồn thu này sớm muộn cũng sẽ cạn, còn thu từ xổ số kiến
thiết là khoản thu không tạo ra “giá trị gia tăng”. Ngoài ra Vũ Thành Tự Anh và đtg (2011)
7
cho rằng sự sẵn có của nguồn tài nguyên hay vị trí địa lý có thể đóng góp cho sự thịnh
vượng cũng chỉ có giới hạn. Do đó, nguồn thu từ thuế tài nguyên là không bền vững.
2.1.1.2. Cấu trúc thu, chi ngân sách
Cấu trúc thu, chi ngân sách được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Theo Luật Ngân
sách, các khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm: các khoản thu NSTƯ hưởng 100%, các
khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTƯ và NSĐP và nguồn thu NSĐP
hưởng 100%. Ngoài ra còn có các khoản thu huy động từ đầu tư xây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng. Cơ cấu chi ngân sách nhà nước bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường
xuyên, các khoản chi trả nợ và các khoản chi khác (xem phụ lục 3).
Còn theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì cơ cấu ngân sách “là phần
đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ trong GDP của tỉnh. Cơ cấu ngân sách
của một tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng như các lợi thế cạnh tranh so
với các tỉnh khác”.
Ngoài ra, theo cách tiếp cận khác cơ cấu thu ngân sách còn được thể hiện theo các lĩnh
vực, ngành nghề sản xuất, kinh doanh. Cơ cấu thu ngân sách nhà nước được Bộ Tài chính
sử dụng được chia theo loại hình doanh nghiệp như doanh nghiệp nhà nước (DNNN),
doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), khu vực
công, thương nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh (gọi chung là doanh nghiệp tư nhân).
2.1.1.3. Cân đối ngân sách
Nguyên tắc vàng của cân bằng ngân sách là dùng doanh thu từ thuế để tài trợ cho các
khoản chi tiêu thường xuyên của chính phủ, và vay mượn (dưới dạng phát hành trái phiếu)
để tài trợ cho các khoản đầu tư công. Thể hiện ngân sách cân bằng khi các khoản thu từ
thuế đủ bù đắp cho các khoản chi tiêu thường xuyên. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách cũng đề
cập đến tính cân đối của ngân sách khi tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số
chi thường xuyên và góp phần tích lũy cao vào chi đầu tư phát triển.
2.1.2. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách
Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi
giữa các cấp ngân sách. Các nghiên cứu trước về phân cấp ngân sách đã chỉ ra rằng sự
8
phân cấp nói chung trong đó có phân cấp ngân sách là một tất yếu khi xu hướng quản lý
công dần thay đổi, chuyển từ nền kinh tế đóng sang nền kinh tế toàn cầu hóa. Sự phân cấp
sẽ đem lại cho các địa phương tính chủ động, đem lại hiệu quả, bền vững cho phát triển
kinh tế, tăng cường sự tham gia của người dân đối với hoạt động của cấp chính quyền.
Phân cấp quản lý ngân sách mang lại những cơ hội to lớn cho chính quyền địa phương:
“việc địa phương quản lý ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt
hơn; các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp hơn và đáp ứng tốt nhu cầu và mong muốn của
người dân địa phương; và việc cung ứng dịch vụ cũng hiệu quả hơn ứng với điều kiện và
tình huống cụ thể của địa phương” (Phạm Lan Hương, 2006).
Tuy nhiên, phân cấp ngân sách một mặt đem lại nhiều cơ hội mở rộng nguồn lực hơn cho
các địa phương có tiềm năng phát triển, mặt khác làm cho các tỉnh phát triển kém hiệu quả
phải chịu sự phụ thuộc nhiều vào trợ cấp của NSTƯ (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự
Anh, 2008). Khi nguồn thu từ thuế không đủ đáp ứng cho nhu cầu chi ngân sách thì phải đi
vay, đối với NSĐP nếu thu địa phương và thu chia sẻ không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu
ngân sách sẽ được trợ cấp bởi ngân sách cấp trên. Mục tiêu của trợ cấp ngân sách nhằm
đảm bảo: (i) Về kinh tế, đảm bảo nguồn lực được phân bổ có hiệu quả, và góp phần tăng
hiệu quả trong thu thuế; (ii) Về xã hội, nhằm đảm bảo công bằng dọc và công bằng ngang
thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phương. (iii) Về chính trị/thể chế, nhằm đảm
bảo quản trị nhà nước tốt và ổn định chính trị quốc gia.
2.2. Tổng quan những nghiên cứu trước
Mức độ đóng góp theo các khu vực kinh tế vào GDP là yêu cầu quan trọng và cơ bản để
đánh giá sự phát triển kinh tế của địa phương theo chiến lược đã phê duyệt. Các nghiên
cứu về tài chính công địa phương thường đánh giá sự chuyển dịch của nền kinh tế địa
phương theo mức độ đóng góp của từng khu vực vào GDP. Cụ thể là ba khu vực kinh tế
trọng điểm bao gồm: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) và
khu vực III (dịch vụ). Ngoài ra, đánh giá mức độ phát triển của nền kinh tế còn được thể
hiện ở sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp, trong đó khu vực tư nhân được xem là
đòn bẩy cho sự phát triển bền vững vì sự năng động, tính cạnh tranh cao... Do đó, nhiều
nghiên cứu về nhân tố cho sự phát triển kinh tế địa phương đã đề cập đến sự lấn át của
9
DNNN đối với DNTN. Theo nghiên cứu của Nguyễn Đình Cung và đtg (2004), chính
quyền thân thiện với DNNN hơn nền kinh tế sẽ kém năng động và ít cạnh tranh hơn.
Nghiên cứu này cũng chỉ ra tại sao có hố cách tăng trưởng giữa nền kinh tế các tỉnh phía
Bắc so với các tỉnh phía Nam. Kết quả nghiên cứu cho thấy chi phí đất đai cao và mức hỗ
trợ cho phát triển của khu vực tư nhân thấp là nguyên nhân tụt hậu về kinh tế của các tỉnh
phía Bắc. Bên cạnh đó những rào cản trong việc tiếp cận nguồn vốn làm hạn chế sự phát
triển của khu vực tư nhân gây ra tác động tiêu cực cho quá trình phát triển của các tỉnh phía
Bắc.
Chính sách phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách nói riêng đã đem lại một nền tảng
tốt cho sự phát triển của nền kinh tế của các địa phương. Vấn đề này đã được một nghiên
cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) chỉ ra “Phân cấp cho phép chính
quyền địa phương áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong
việc theo đuổi các mục tiêu phát triển”. Ngoài ra, nghiên cứu cũng khẳng định, khi phần
chia sẻ nguồn thu ngân sách của địa phương ổn định, nhưng phần chia sẻ chi tiêu lại tăng
thì một số địa phương sẽ phải đối mặt với mức thâm hụt ngân sách ngày càng lớn.
Phân cấp ngân sách đem lại những lợi thế cho chính quyền địa phương chủ động được
nguồn lực để phát triển. Tuy nhiên, để tạo ra được nguồn lực ổn định thì các khoản thu
ngân sách phải đảm bảo tính bền vững, dễ tăng và cơ sở thuế rộng. Phân tích của
Rosengard và đtg (2006) đã chỉ rõ “những khoản thuế và lệ phí dựa trên những cơ sở thuế
địa phương có tính khả thi lâu dài sẽ có hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và có lợi về mặt
ngân sách hơn”.
Ngoài việc đảm bảo tính bền vững của nguồn thu, hỗ trợ nền kinh tế địa phương phát triển
bền vững và tạo nền tảng cơ sở nguồn lực vững chắc thì kênh chi tiêu ngân sách hiệu quả
sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế, tạo động lực thúc đẩy thu ngân sách trong
tương lai. Tuy nhiên, chi ngân sách phải đảm bảo hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu
tư phát triển. Chính quyền địa phương sử dụng quá nhiều nguồn lực cho chi thường xuyên
sẽ khó thực hiện những dự án lớn giúp cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng (Brodjonegoro,
2004). Thêm vào đó, nghiên cứu cũng chỉ ra rằng “Ngân sách địa phương nên được xem
như những phương tiện kích thích kinh tế địa phương chứ không phải là mục đích sau
cùng”. Ngoài ra, tốc độ tăng chi ngân sách không được vượt quá tốc độ phát triển kinh tế.
10
Còn theo Rosengard và đtg (2006) thì ngân sách chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động
tích cực tới phát triển kinh tế bền vững.
Phát triển kinh tế địa phương đòi hỏi có sự tác động lẫn nhau của nhiều yếu tố. Trong đó,
yếu tố nguồn lực là không thể thiếu, tuy nhiên để phân bổ và sử dụng nguồn lực có hiệu
quả đòi hỏi năng lực của cán bộ địa phương như một tác nhân thiết yếu. Đề cập đến những
tiêu chí tác động tới năng lực cạnh tranh của địa phương, VNCI hàng năm cũng đưa ra các
tiêu chí quan trọng về cơ sở hạ tầng “cứng” như hạ tầng công nghiệp, đường giao thông...
và cơ sở hạ tầng “mềm” như tính năng động và tiên phong của lãnh đạo tỉnh, dịch vụ hỗ trợ
doanh nghiệp, các chi phí không chính thức...
BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
----------------------------
Phạm Thị Hường
CHÍNH SÁCH TÀI CHÍNH CÔNG TRONG MỐI LIÊN HỆ
VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI,
TRƯỜNG HỢP TỈNH TUYÊN QUANG
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 603114
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. Phan Hiển Minh
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2012
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu
biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trường Đại học Kinh
tế Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
TP. Hồ Chí Minh, ngày 25 tháng 4 năm 2012
Tác giả luận văn
Phạm Thị Hường
ii
LỜI CẢM ƠN
Tôi xin dành lời tri ân sâu sắc nhất tới Quý thầy, cô tại Chương trình giảng dạy kinh tế
Fulbright đã đem lại cho tôi và các bạn học viên một môi trường học tập nghiêm túc, chất
lượng. Trân trọng cảm ơn đến tiến sĩ Phan Hiển Minh, người hướng dẫn luận văn cho tôi,
trân trọng cảm ơn tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh đã có những ý kiến đóng góp vô cùng hữu ích
vào đề tài này.
Cảm ơn các bạn học viên lớp MPP3, những người bạn thân thiết của tôi trong suốt quá
trình học tập và cũng giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình thực hiện luận văn. Xin cảm ơn
các đồng nghiệp đã hỗ trợ tôi thu thập số liệu, và đóng góp những ý kiến hữu ích cho đề tài
này.
Cảm ơn gia đình, những người thân yêu nhất đã luôn ở bên ủng hộ, động viên tôi.
iii
TÓM TẮT LUẬN VĂN
Tuyên Quang là một tỉnh miền núi nằm ở phía Bắc Việt Nam, cơ sở hạ tầng yếu kém, kinh
tế chậm phát triển, thu nhập bình quân đầu người thấp. Do đó, Phát triển kinh tế - xã hội là
mục tiêu hàng đầu của chính quyền tỉnh Tuyên Quang. Chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội của tỉnh nhằm chuyển dịch nền kinh tế theo cơ cấu công nghiệp - dịch vụ - nông
nghiệp, tập trung vào xây dựng hạ tầng công nghiệp và giao thông.
Tuy nhiên, với nguồn lực thu ngân sách trên địa bàn chỉ chiếm gần 40% chi thường xuyên
và trên 20% tổng chi ngân sách của địa phương, thì khoảng 80% chi tiêu ngân sách tỉnh
còn lại phụ thuộc vào trợ cấp từ ngân sách trung ương, trong đó chi cho đầu tư phát triển
gần như hoàn toàn phụ thuộc vào trợ cấp ngân sách cấp trên. Các khoản thu ngân sách
thiếu tính bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt. Khoản thu bền vững của
ngân sách từ doanh nghiệp còn chiếm tỷ trọng nhỏ. Doanh nghiệp nhà nước vẫn chiếm ưu
thế trong cơ cấu thu ngân sách, trong khi đó doanh nghiệp tư nhân hầu hết là doanh nghiệp
nhỏ và rất nhỏ, do vậy mặc dù tạo ra nhiều việc làm hơn hẳn song đóng góp nguồn lực cho
ngân sách của khu vực doanh nghiệp này còn hạn chế. Hơn nữa, chi ngân sách lại không
theo đúng với những ưu tiên phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Chi cho đầu tư phát triển
chỉ chiếm khoảng 30% trong cơ cấu chi, trong đó các khoản chi cho xây dựng hạ tầng công
nghiệp, hạ tầng giao thông lại chiếm tỷ lệ vô cùng nhỏ. Ngoài ra, các dịch vụ hỗ trợ doanh
nghiệp tư nhân yếu kém cũng là một rào cản cho sự phát triển bền vững.
Những vấn đề đó đặt ra cho chính quyền tỉnh cần phải chủ động nguồn lực bền vững cho
phát triển kinh tế - xã hội, trước hết đảm bảo cho chi thường xuyên, kế tiếp là tăng nguồn
lực cho chi đầu tư phát triển. Về thu ngân sách, tỉnh Tuyên Quang cần giảm dần sự phụ
thuộc vào các khoản thu đặc biệt, cũng như những khoản thu không ổn định, mở rộng các
khoản thu bền vững từ doanh nghiệp. Để đạt được điều đó, chính quyền tỉnh cần đẩy mạnh
các chính sách hỗ trợ sự phát triển của doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp tư nhân
nói riêng. Đối với chi ngân sách, chính quyền nên chi đúng ưu tiên trong chiến lược phát
triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là khoản chi cho hạ tầng công nghiệp và giao thông. Chính
quyền trung ương cần có sự hỗ trợ trong xây dựng cơ sở hạ tầng khu vực Miền núi phía
Bắc. Ngoài ra, không nên đưa ra chính sách phân cấp chung cho các tỉnh đang nhận trợ cấp
của ngân sách trung ương, mà cần phù hợp với đặc trưng phát triển của từng địa phương.
iv
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN .................................................................................................................. ii
TÓM TẮT LUẬN VĂN ................................................................................................. iii
MỤC LỤC ...................................................................................................................... iv
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................ vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU ............................................................................................ vii
DANH MỤC HÌNH VẼ ................................................................................................ viii
DANH MỤC PHỤ LỤC ................................................................................................. ix
Chương 1 ......................................................................................................................... 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG ............................................................................................ 1
1.1. Bối cảnh chính sách ................................................................................................ 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................ 3
1.3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 4
1.4. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ........................................................... 4
1.5. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................. 5
1.6. Kết cấu của nghiên cứu ........................................................................................... 5
Chương 2 ......................................................................................................................... 6
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC .............. 6
2.1. Cơ sở lý thuyết ........................................................................................................ 6
2.1.1. Các khái niệm ................................................................................................... 6
2.1.1.1. Tính bền vững của ngân sách ..................................................................... 6
2.1.1.2. Cấu trúc thu, chi ngân sách ......................................................................... 7
2.1.1.3. Cân đối ngân sách ...................................................................................... 7
2.1.2. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách ............................................................ 7
2.2. Tổng quan những nghiên cứu trước ......................................................................... 8
Chương 3 ....................................................................................................................... 11
v
ĐÁNH GIÁ THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TUYÊN
QUANG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ-XÃ HỘI
........................................................................................................................................ 11
3.1. Chính sách phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Tuyên Quang ....................................... 11
3.2. Mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang ............................................................. 18
3.2.1. Tổng quan mô hình tài chính công tỉnh Tuyên Quang ..................................... 18
3.2.2. Đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang .............. 20
3.2.2.1. Phân chia theo sắc thuế ............................................................................ 21
3.2.2.2. Phân chia theo sở hữu............................................................................... 25
3.2.2.3. Phân chia theo ngành kinh tế .................................................................... 27
3.2.3. Sự tương thích của cơ cấu chi ngân sách đối với chính sách phát triển kinh tế -
xã hội tỉnh Tuyên Quang .......................................................................................... 28
3.2.3.1. Cơ cấu chi thường xuyên .......................................................................... 29
3.2.3.2. Cơ cấu chi đầu tư phát triển ...................................................................... 31
3.3. So sánh cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang với các tỉnh lân cận .............. 33
Chương 4 ....................................................................................................................... 35
KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................................... 35
4.1. Kết luận ................................................................................................................ 35
4.2. Khuyến nghị chính sách ........................................................................................ 37
4.2.1. Khuyến nghị đối với chính quyền địa phương tỉnh Tuyên Quang .................... 37
4.2.2. Khuyến nghị đối với chính quyền trung ương ................................................. 39
4.2.3. Khuyến nghị đối với các tỉnh thành khác ........................................................ 39
4.2.4. Tính khả thi của các khuyến nghị .................................................................... 40
4.3. Những hạn chế của đề tài ...................................................................................... 40
TÓM LƯỢC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ..................................................................... 42
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................. 43
PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 46
vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CHXHCN : Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
CN : Công nghiệp
DNNN : Doanh nghiệp nhà nước
DNTN : Doanh nghiệp tư nhân
FDI : (Foreign direct investment)
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
GDP : (Gross domestic product)
Tổng sản phẩm quốc nội
KT-XH : Kinh tế - xã hội
NSĐP : Ngân sách địa phương
NSNN : Ngân sách nhà nước
NSTƯ : Ngân sách trung ương
OECD : (Organization for Economic Cooperation and Development)
Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế
PCI : (Provincial Competitiveness Index)
Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
TP : Thành phố
TP.HCM : Thành phố Hồ Chí Minh
VNCI : (Vietnam competitiveness Initiative)
Dự án sáng kiến cạnh tranh Việt Nam
UBND : Ủy ban nhân dân
UNDP : (United Nations Development Programme)
Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc
vii
DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1: Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương ................................................................ 3
Bảng 3.1. Tỷ phần đóng góp của các khu vực kinh tế vào GDP ....................................... 13
Bảng 3.2. Cơ cấu nội ngành công nghiệp ......................................................................... 13
Bảng 3.3. Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế .................................................................... 14
Bảng 3.4. Cơ cấu GDP ngành công nghiệp, xây dựng. ..................................................... 14
Bảng 3.5. Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế ................................................................. 15
Bảng 3.6. Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP .................................. 15
Bảng 3.7. Cơ cấu vốn theo thành phần kinh tế ................................................................. 16
Bảng 3.8. Cơ cấu lao động theo thành phần kinh tế.......................................................... 16
Bảng 3.9. Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 2011......................................................... 17
Bảng 3.10. Cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh Tuyên Quang ................................................. 19
Bảng 3.11. Cơ cấu thu ngân sách địa phương giai đoạn 2001 – 2010 ............................... 22
Bảng 3.12. Cơ cấu các khoản thu phân chia ..................................................................... 23
Bảng 3.13. Cơ cấu các khoản thu thường xuyên .............................................................. 24
Biểu 3.14: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của ngân sách tỉnh Tuyên Quang ..................... 25
Bảng 3.15. Cơ cấu đóng góp của các thành phần doanh nghiệp vào ngân sách ................. 26
Bảng 3.16. Cơ cấu thu ngân sách theo ngành. .................................................................. 27
Bảng 3.17. Cơ cấu chi thường xuyên ............................................................................... 30
Bảng 3.18: Một số chỉ tiêu ngân sách tỉnh Tuyên Quang so sánh với các tỉnh lân cận ...... 34
viii
DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 3.1. Cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2001 – 2010 ....................... 20
Hình 3.2. Cơ cấu chi ngân sách địa phương tỉnh Tuyên Quang ........................................ 29
Hình 3.3. Cơ cấu chi đầu tư phát triển tỉnh Tuyên Quang từ 2004 – 2010. ....................... 32
Hình 3.4. Cơ cấu vốn đầu tư phát triển giai đoạn 2001 – 2010 phân theo nguồn vốn........ 33
ix
DANH MỤC PHỤ LỤC
Phụ lục 1: Các chỉ số chính.............................................................................................. 46
Phụ lục 2: Số liệu ngân sách tỉnh Tuyên Quang ............................................................... 48
Phụ lục 3: Chính sách phân cấp thu, chi ngân sách tại Việt Nam...................................... 51
Phụ lục 4: Quy hoạch tổng thể phát triển tỉnh Tuyên Quang ........................................... 56
Phụ lục 5: Chính sách ưu đãi đầu tư................................................................................. 58
1
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG
1.1. Bối cảnh chính sách
Việc thu hút các nguồn lực phục vụ cho phát triển kinh tế là nhu cầu chung và cần thiết của
các tỉnh nhằm cải thiện sự phát triển của nền kinh tế địa phương. Tuy nhiên, để thu hút
được nguồn vốn đầu tư phụ thuộc nhiều vào chính sách, khả năng tiếp cận nguồn vốn, lao
động và cơ sở hạ tầng của địa phương (VNCI, 2012). Trong điều kiện huy động các nguồn
vốn khác còn hạn chế thì kênh chi tiêu của ngân sách hiệu quả sẽ đóng vai trò quan trọng
tạo ra năng lực cạnh tranh cho tỉnh. Đặc biệt, phân cấp ngân sách sẽ tạo động lực cho các
tỉnh huy động và sử dụng nguồn vốn có hiệu quả hơn.
Phân cấp ngân sách nhà nước đang trở thành xu hướng chung trên thế giới ngay cả ở
những nước đang phát triển, khi sự khác biệt về cơ cấu quản trị đang dần thay đổi, quá
trình phân cấp giúp cho chính quyền địa phương có sự chủ động trong việc quản lý thu, chi
ngân sách nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của địa
phương.
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (sau đây gọi là Luật Ngân sách), phân cấp ngân
sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương (NSTƯ) và
ngân sách các cấp chính quyền địa phương, nhằm đảm bảo cho chính quyền địa phương
được chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao. Phân cấp ngân sách đã tạo ra lợi thế
lớn cho một số tỉnh có nguồn thu dồi dào và nguồn lực phát triển cao. Tuy nhiên đối với
nhiều địa phương còn phụ thuộc nhiều vào trợ cấp ngân sách sẽ chịu tác động bởi sự thăng
giáng của NSTƯ. Điều đó tạo ra tính hai mặt của một vấn đề. Một mặt “thúc đẩy và duy trì
cơ chế “xin cho” trong phân bổ nguồn lực từ lâu đã trở thành thông lệ trong mối quan hệ
giữa trung ương và địa phương” (Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh, 2008). Mặt
khác, tạo động lực cho các tỉnh xin hỗ trợ ngân sách lập kế hoạch thu thấp để giữ lại phần
dôi dư, đồng thời phân cấp chi ngân sách cũng không phản ánh được đúng đắn các yếu tố
chi phí và nhu cầu (Phạm Lan Hương, 2006). Thông qua quá trình phân cấp, các địa
phương cũng được phép huy động nhiều nguồn lực hơn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ
tầng, nhưng vẫn phải đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách địa phương.
2
Tuyên Quang là một tỉnh miền núi nằm ở phía Bắc với dân số 731 nghìn người, mức tăng
trưởng bình quân giai đoạn 2001 - 2005 đạt 11,04% và giai đoạn 2006 – 2010 đạt 13,53%,
thu nhập bình quân đầu người 12,6 triệu đồng/năm (Đảng bộ tỉnh Tuyên Quang, 2010).
Mặc dù đạt được tốc độ tăng trưởng cao, song Tuyên Quang vẫn là một tỉnh nghèo, mức
thu nhập bình quân chỉ bằng 60% trung bình chung của cả nước, tỷ lệ đô thị hóa đạt
khoảng 13%, năng lực cạnh tranh cấp tỉnh theo đánh giá của VNCI (2012) còn thấp, chỉ
đứng thứ hạng 56 so với 63 tỉnh thành.
Để đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, bắt nhịp được với xu hướng phát triển chung của cả
nước, hướng phát triển kinh tế của tỉnh Tuyên Quang tập trung vào cơ cấu kinh tế công
nghiệp - dịch vụ - nông lâm nghiệp với trọng tâm phát triển một số ngành công nghiệp có
lợi thế như chế biến lâm sản, sản xuất vật liệu xây dựng, khai thác, chế biến khoáng sản.
Do đó, chính sách của tỉnh là tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng công nghiệp, giao thông,
chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ (Đảng bộ tỉnh
Tuyên Quang, 2005). Chính sách phát triển KT-XH đặt ra cho chi ngân sách cần phải đáp
ứng được nhu cầu nâng cao năng lực sản xuất, xây dựng cơ sở hạ tầng cho tỉnh. Do xuất
phát điểm là một tỉnh nghèo, việc huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế ngoài
ngân sách gặp nhiều khó khăn, nên nguồn lực từ tài chính công sẽ là đòn bẩy chính để tác
động tới tăng trưởng kinh tế của địa phương. Mặc dù vậy, chi tiêu của khu vực công tỉnh
Tuyên Quang vẫn phụ thuộc chủ yếu vào trợ cấp của NSTƯ. Nguồn thu ngân sách địa
phương (NSĐP) chưa đảm bảo và đáp ứng đối với các khoản chi thường xuyên của tỉnh,
gần như toàn bộ nguồn lực sử dụng cho chi phát triển là nguồn trợ cấp từ NSTƯ. Điều đó
đã làm giảm tính tự chủ trong thực hiện các chương trình phát triển KT-XH. Mặt khác, cơ
cấu thu ngân sách thiếu bền vững, phụ thuộc nhiều vào các khoản thu đặc biệt như thu từ
chuyển quyền sử dụng đất và các khoản thu nhất thời, thiếu tính ổn định. Nguồn lực ngân
sách tỉnh chưa mở rộng nhiều ra các nguồn thu khác ngoài sự hỗ trợ từ NSTƯ. Tổng doanh
thu từ thuế, phí trên địa bàn bình quân giai đoạn 2001 – 2010 chỉ đáp ứng được gần 40%
khoản chi thường xuyên của tỉnh, trong khi 60% chi còn lại gần như phụ thuộc hoàn toàn
vào trợ cấp của NSTƯ. Đặc biệt, nguồn vốn cho đầu tư phát triển chủ yếu từ trợ cấp ngân
sách cấp trên, trong khi các hình thức huy động đầu tư tư nhân chưa phát triển và mở rộng.
Do đó, việc huy động nguồn vốn cho phát triển kinh tế là một thách thức lớn cho chính
quyền tỉnh Tuyên Quang. Hơn nữa nguồn thu từ trợ cấp NSTƯ về tương đối lại đang có xu
3
hướng giảm dần, điều đó đặt ra thách thức cho tỉnh phải tăng cường huy động nguồn thu
từ ngân sách địa phương, trước hết là đảm bảo cho các khoản chi thường xuyên, kế tiếp
sẽ hướng tới tăng nguồn lực cho chi đầu tư phát triển.
Bảng 1.1. Cơ cấu thu, chi ngân sách địa phương
Đơn vị tính: %
STT Chỉ tiêu 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Bình
quân
1 Thu NSNN trên địa bàn/tổng 17,7 20,2 19,8 19,7 20,4 22,9 18,8 20,3 21,9 22,9 20,4
thu NSNN địa phương
2 Thu NSNN trên địa bàn/ 18,4 21,4 25,2 21,3 21,0 22,9 19,1 20,7 22,2 23,2 21,6
Tổng chi NSĐP
3 Thu NSNN trên địa bàn/ Chi 34,9 38,1 39,3 35,3 38,8 42,6 33,1 36,6 43,9 44,5 38,7
thường xuyên
4 Thu trợ cấp từ NSTƯ/Tổng 78,1 79,0 94,5 63,0 72,4 64,7 65,1 64,5 59,5 55,3 69,6
chi
5 Thu chuyển nguồn năm trước 4,2 4,0 5,3 19,4 8,5 11,2 16,8 15,4 17,3 21,4 12,4
sang/Tổng chi
6 Thu khác của ngân sách/ 8,1 4,2 8,6 12,5 4,3 5,4 3,3 7,3 12,0 4,1 7,0
Tổng chi đầu tư phát triển
7 Tổng chi NSĐP/Tổng thu 96,1 94,5 78,4 92,5 96,9 99,8 98,0 97,9 98,4 99,0 95,2
NSĐP
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Tuyên Quang, Quyết toán NSNN năm 2001 - 2010
Nhìn vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh có thể dễ dàng nhận thấy ngân sách tỉnh đang
chịu sự phụ thuộc rất lớn vào NSTƯ. Điều đó đã làm giảm tính linh hoạt, chủ động của
chính quyền địa phương khi quyết định các khoản chi cho đầu tư phát triển, đặc biệt là chi
xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng” nhằm nâng cao năng lực thu hút đầu tư, tạo nền tảng cho sự
phát triển của doanh nghiệp.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu này được thực hiện nhằm đạt được 3 mục tiêu. (i) Luận văn nghiên cứu chính
sách phát triển KT-XH của tỉnh để từ đó đưa ra một mô hình tài chính công hợp lý. (ii)
Tiếp đó tác giả sẽ đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu và sự tương thích của cơ cấu chi
ngân sách của tỉnh, để từ đó phân tích tác động của cấu trúc thu, chi ngân sách hiện tại tới
chính sách phát triển KT-XH của tỉnh. (iii) Cuối cùng xem xét cơ cấu thu, chi ngân sách
của một số địa phương có điều kiện tương đồng với Tuyên Quang như Bắc Giang, Bắc
Kạn, Yên Bái, Cao Bằng để từ đó rút ra những khuyến nghị chính sách đối với chính sách
tài chính công của tỉnh.
4
1.3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Để nghiên cứu chuyên sâu về lĩnh vực tài chính công của tỉnh Tuyên Quang, đề tài này sẽ
tập trung chủ yếu vào cơ cấu thu, chi ngân sách của tỉnh trong bối cảnh phân cấp ngân sách
theo quy định của Luật Ngân sách trong giai đoạn từ 2001 – 2010. Bên cạnh đó, sự liên hệ
giữa cơ cấu thu, chi ngân sách với chính sách phát triển KT-XH sẽ làm rõ mức độ phù hợp
của cơ cấu này với chính sách. Ngoài ra, nghiên cứu cũng lựa chọn một số chỉ tiêu thu, chi
ngân sách tổng hợp để so sánh với các địa phương có điều kiện tương tự tỉnh Tuyên Quang
như Bắc Giang, Bắc Kạn, Yên Bái, Cao Bằng.
1.4. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính. Dựa trên các nghiên cứu trước, tác
giả sẽ lựa chọn khung phân tích về tài chính công thông qua thu thập, tổng hợp các dữ liệu
quyết toán về thu, chi ngân sách và chính sách phát triển KT-XH của tỉnh Tuyên Quang để
đánh giá tính bền vững của cơ cấu thu, chi ngân sách từ đó đưa ra những khuyến nghị
chính sách phù hợp. Bên cạnh đó, bài viết cũng vận dụng các quy định của Luật Ngân sách
để đánh giá những bất cập và vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu thu, chi ngân sách tỉnh.
Tác giả thu thập số liệu Quyết toán thu, chi ngân sách từ hệ thống dữ liệu lưu trữ của Sở
Tài chính, Cục Thuế tỉnh Tuyên Quang từ năm 2001 - 2010. Một số thông tin khác từ Văn
phòng Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân, Cục Thống kê, Ban Kinh tế và ngân sách tỉnh Tuyên
Quang, trang web của Bộ Tài chính nhằm đảm bảo tính xác thực nhất cho những kết luận
của mình. Thêm vào đó, tác giả cũng thu thập thông tin đánh giá năng lực cạnh tranh cấp
tỉnh của VNCI nhằm so sánh năng lực hiện tại của tỉnh với một số địa phương có điều kiện
tương đồng.
Để có được cái nhìn chân thực nhất về tình hình KT-XH cũng như chính sách tài chính
công mà địa phương áp dụng, tác giả thực hiện phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực tài
chính công ở địa phương. Dựa trên việc phân tích, đánh giá dữ liệu đã thu thập, tác giả đưa
ra những khuyến nghị đối với chính sách tài chính công đảm bảo tính phù hợp với chính
sách phát triển KT-XH của địa phương.
Tài chính công là một lĩnh vực nhạy cảm, mặc dù tác giả đã nỗ lực hết sức để thu thập số
liệu, song không tránh khỏi thiếu sót. Các cơ quan, đơn vị có liên quan tới lĩnh vực này
5
thường hạn chế chia sẻ thông tin ra bên ngoài, do đó khi được tiếp nhận đầy đủ số liệu hơn,
có thể sẽ làm thiên lệch những kết luận của tác giả.
1.5. Câu hỏi nghiên cứu
Nghiên cứu này sẽ tập trung trả lời cho hai câu hỏi lớn sau:
(i) Mức độ bền vững của cơ cấu thu ngân sách tỉnh Tuyên Quang như thế nào? Cấu trúc chi
ngân sách có phù hợp với chiến lược phát triển KT-XH của tỉnh hay không?
(ii) Tỉnh Tuyên Quang có thể làm gì để tăng tính bền vững ngân sách?
1.6. Kết cấu của nghiên cứu
Nghiên cứu này bao gồm 4 chương. Chương 1, nêu lên những vấn đề chung của nghiên
cứu. Chương 2, trình bày về cơ sở lý thuyết của đề tài và tổng quan những bài nghiên cứu
trước. Chương 3, đánh giá thực trạng tình hình thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn
tỉnh Tuyên Quang trong mối liên hệ với chính sách phát triển KT-XH của tỉnh. Chương
này sẽ đề cập tới chính sách phát triển KT-XH của tỉnh và phân tích, đánh giá tính bền
vững của cơ cấu thu, chi ngân sách có hỗ trợ cho chính sách phát triển của tỉnh hay không.
Chương cuối cùng sẽ đưa ra kết luận và các khuyến nghị chính sách, cũng như đề cập đến
những hạn chế trong quá trình thực hiện đề tài nhằm gợi ra các hướng nghiên cứu tiếp
theo.
6
Chương 2
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ TỔNG QUAN NHỮNG NGHIÊN CỨU TRƯỚC
2.1. Cơ sở lý thuyết
2.1.1. Các khái niệm
2.1.1.1. Tính bền vững của ngân sách
Có nhiều khái niệm về tính bền vững của ngân sách, theo Schick (2005) thì ngân sách bền
vững phải đảm bảo 4 yếu tố: (i) tình trạng có thể trả được nợ - khả năng của chính phủ
trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; (ii) tăng trưởng - chính sách chi tiêu đảm bảo
cho kinh tế tăng trưởng; (iii) Ổn định - khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng các
nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; (iv) Công bằng - khả năng của
chính phủ trong việc chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên
thế hệ tương lai.
Tính bền vững ngân sách theo cách tiếp cận của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ
Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công (2000) là “tình trạng ngân sách có
thể duy trì được trong trung hạn mà không làm tăng thái quá tổng gánh nặng nợ và ảnh
hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô hay không”.
Tính bền vững của ngân sách theo nhiều nghiên cứu khác được tiếp cận theo cơ cấu thu,
chi ngân sách. Có thể chia thu ngân sách ra thành các khoản thu được phân chia, thu
thường xuyên và thu bất thường (thu đặc biệt), các khoản chi cũng được phân chia thành
chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
Các khoản thu được phân chia đem lại thu nhập bền vững cho ngân sách. Thu thường
xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường và
do đó không bền vững. Trong khoản thu thường xuyên thì thu về lệ phí môn bài và trước
bạ không phải nguồn thu bền vững và giảm dần theo thời gian. Các khoản thu đặc biệt như
thu từ bán nhà và quyền sử dụng đất lại không bền vững (Rosengard và đtg, 2006).
Tương tự theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì các khoản thu từ chuyển
đổi đất không bền vững vì nguồn thu này sớm muộn cũng sẽ cạn, còn thu từ xổ số kiến
thiết là khoản thu không tạo ra “giá trị gia tăng”. Ngoài ra Vũ Thành Tự Anh và đtg (2011)
7
cho rằng sự sẵn có của nguồn tài nguyên hay vị trí địa lý có thể đóng góp cho sự thịnh
vượng cũng chỉ có giới hạn. Do đó, nguồn thu từ thuế tài nguyên là không bền vững.
2.1.1.2. Cấu trúc thu, chi ngân sách
Cấu trúc thu, chi ngân sách được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Theo Luật Ngân
sách, các khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm: các khoản thu NSTƯ hưởng 100%, các
khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTƯ và NSĐP và nguồn thu NSĐP
hưởng 100%. Ngoài ra còn có các khoản thu huy động từ đầu tư xây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng. Cơ cấu chi ngân sách nhà nước bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường
xuyên, các khoản chi trả nợ và các khoản chi khác (xem phụ lục 3).
Còn theo Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) thì cơ cấu ngân sách “là phần
đóng góp của nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ trong GDP của tỉnh. Cơ cấu ngân sách
của một tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng như các lợi thế cạnh tranh so
với các tỉnh khác”.
Ngoài ra, theo cách tiếp cận khác cơ cấu thu ngân sách còn được thể hiện theo các lĩnh
vực, ngành nghề sản xuất, kinh doanh. Cơ cấu thu ngân sách nhà nước được Bộ Tài chính
sử dụng được chia theo loại hình doanh nghiệp như doanh nghiệp nhà nước (DNNN),
doanh nghiệp tư nhân (DNTN), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI), khu vực
công, thương nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh (gọi chung là doanh nghiệp tư nhân).
2.1.1.3. Cân đối ngân sách
Nguyên tắc vàng của cân bằng ngân sách là dùng doanh thu từ thuế để tài trợ cho các
khoản chi tiêu thường xuyên của chính phủ, và vay mượn (dưới dạng phát hành trái phiếu)
để tài trợ cho các khoản đầu tư công. Thể hiện ngân sách cân bằng khi các khoản thu từ
thuế đủ bù đắp cho các khoản chi tiêu thường xuyên. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách cũng đề
cập đến tính cân đối của ngân sách khi tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số
chi thường xuyên và góp phần tích lũy cao vào chi đầu tư phát triển.
2.1.2. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách
Theo Luật ngân sách, phân cấp ngân sách bao gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi
giữa các cấp ngân sách. Các nghiên cứu trước về phân cấp ngân sách đã chỉ ra rằng sự
8
phân cấp nói chung trong đó có phân cấp ngân sách là một tất yếu khi xu hướng quản lý
công dần thay đổi, chuyển từ nền kinh tế đóng sang nền kinh tế toàn cầu hóa. Sự phân cấp
sẽ đem lại cho các địa phương tính chủ động, đem lại hiệu quả, bền vững cho phát triển
kinh tế, tăng cường sự tham gia của người dân đối với hoạt động của cấp chính quyền.
Phân cấp quản lý ngân sách mang lại những cơ hội to lớn cho chính quyền địa phương:
“việc địa phương quản lý ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt
hơn; các dịch vụ cung ứng sẽ phù hợp hơn và đáp ứng tốt nhu cầu và mong muốn của
người dân địa phương; và việc cung ứng dịch vụ cũng hiệu quả hơn ứng với điều kiện và
tình huống cụ thể của địa phương” (Phạm Lan Hương, 2006).
Tuy nhiên, phân cấp ngân sách một mặt đem lại nhiều cơ hội mở rộng nguồn lực hơn cho
các địa phương có tiềm năng phát triển, mặt khác làm cho các tỉnh phát triển kém hiệu quả
phải chịu sự phụ thuộc nhiều vào trợ cấp của NSTƯ (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự
Anh, 2008). Khi nguồn thu từ thuế không đủ đáp ứng cho nhu cầu chi ngân sách thì phải đi
vay, đối với NSĐP nếu thu địa phương và thu chia sẻ không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu
ngân sách sẽ được trợ cấp bởi ngân sách cấp trên. Mục tiêu của trợ cấp ngân sách nhằm
đảm bảo: (i) Về kinh tế, đảm bảo nguồn lực được phân bổ có hiệu quả, và góp phần tăng
hiệu quả trong thu thuế; (ii) Về xã hội, nhằm đảm bảo công bằng dọc và công bằng ngang
thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phương. (iii) Về chính trị/thể chế, nhằm đảm
bảo quản trị nhà nước tốt và ổn định chính trị quốc gia.
2.2. Tổng quan những nghiên cứu trước
Mức độ đóng góp theo các khu vực kinh tế vào GDP là yêu cầu quan trọng và cơ bản để
đánh giá sự phát triển kinh tế của địa phương theo chiến lược đã phê duyệt. Các nghiên
cứu về tài chính công địa phương thường đánh giá sự chuyển dịch của nền kinh tế địa
phương theo mức độ đóng góp của từng khu vực vào GDP. Cụ thể là ba khu vực kinh tế
trọng điểm bao gồm: khu vực I (nông, lâm nghiệp), khu vực II (công nghiệp, xây dựng) và
khu vực III (dịch vụ). Ngoài ra, đánh giá mức độ phát triển của nền kinh tế còn được thể
hiện ở sự phát triển của các loại hình doanh nghiệp, trong đó khu vực tư nhân được xem là
đòn bẩy cho sự phát triển bền vững vì sự năng động, tính cạnh tranh cao... Do đó, nhiều
nghiên cứu về nhân tố cho sự phát triển kinh tế địa phương đã đề cập đến sự lấn át của
9
DNNN đối với DNTN. Theo nghiên cứu của Nguyễn Đình Cung và đtg (2004), chính
quyền thân thiện với DNNN hơn nền kinh tế sẽ kém năng động và ít cạnh tranh hơn.
Nghiên cứu này cũng chỉ ra tại sao có hố cách tăng trưởng giữa nền kinh tế các tỉnh phía
Bắc so với các tỉnh phía Nam. Kết quả nghiên cứu cho thấy chi phí đất đai cao và mức hỗ
trợ cho phát triển của khu vực tư nhân thấp là nguyên nhân tụt hậu về kinh tế của các tỉnh
phía Bắc. Bên cạnh đó những rào cản trong việc tiếp cận nguồn vốn làm hạn chế sự phát
triển của khu vực tư nhân gây ra tác động tiêu cực cho quá trình phát triển của các tỉnh phía
Bắc.
Chính sách phân cấp nói chung và phân cấp ngân sách nói riêng đã đem lại một nền tảng
tốt cho sự phát triển của nền kinh tế của các địa phương. Vấn đề này đã được một nghiên
cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008) chỉ ra “Phân cấp cho phép chính
quyền địa phương áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong
việc theo đuổi các mục tiêu phát triển”. Ngoài ra, nghiên cứu cũng khẳng định, khi phần
chia sẻ nguồn thu ngân sách của địa phương ổn định, nhưng phần chia sẻ chi tiêu lại tăng
thì một số địa phương sẽ phải đối mặt với mức thâm hụt ngân sách ngày càng lớn.
Phân cấp ngân sách đem lại những lợi thế cho chính quyền địa phương chủ động được
nguồn lực để phát triển. Tuy nhiên, để tạo ra được nguồn lực ổn định thì các khoản thu
ngân sách phải đảm bảo tính bền vững, dễ tăng và cơ sở thuế rộng. Phân tích của
Rosengard và đtg (2006) đã chỉ rõ “những khoản thuế và lệ phí dựa trên những cơ sở thuế
địa phương có tính khả thi lâu dài sẽ có hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và có lợi về mặt
ngân sách hơn”.
Ngoài việc đảm bảo tính bền vững của nguồn thu, hỗ trợ nền kinh tế địa phương phát triển
bền vững và tạo nền tảng cơ sở nguồn lực vững chắc thì kênh chi tiêu ngân sách hiệu quả
sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế, tạo động lực thúc đẩy thu ngân sách trong
tương lai. Tuy nhiên, chi ngân sách phải đảm bảo hợp lý giữa chi thường xuyên và chi đầu
tư phát triển. Chính quyền địa phương sử dụng quá nhiều nguồn lực cho chi thường xuyên
sẽ khó thực hiện những dự án lớn giúp cải thiện chất lượng cơ sở hạ tầng (Brodjonegoro,
2004). Thêm vào đó, nghiên cứu cũng chỉ ra rằng “Ngân sách địa phương nên được xem
như những phương tiện kích thích kinh tế địa phương chứ không phải là mục đích sau
cùng”. Ngoài ra, tốc độ tăng chi ngân sách không được vượt quá tốc độ phát triển kinh tế.
10
Còn theo Rosengard và đtg (2006) thì ngân sách chi cho đầu tư phát triển sẽ có tác động
tích cực tới phát triển kinh tế bền vững.
Phát triển kinh tế địa phương đòi hỏi có sự tác động lẫn nhau của nhiều yếu tố. Trong đó,
yếu tố nguồn lực là không thể thiếu, tuy nhiên để phân bổ và sử dụng nguồn lực có hiệu
quả đòi hỏi năng lực của cán bộ địa phương như một tác nhân thiết yếu. Đề cập đến những
tiêu chí tác động tới năng lực cạnh tranh của địa phương, VNCI hàng năm cũng đưa ra các
tiêu chí quan trọng về cơ sở hạ tầng “cứng” như hạ tầng công nghiệp, đường giao thông...
và cơ sở hạ tầng “mềm” như tính năng động và tiên phong của lãnh đạo tỉnh, dịch vụ hỗ trợ
doanh nghiệp, các chi phí không chính thức...