11 ky yeu hoi thao 1

  • 82 trang
  • file .pdf
Quản Lý Rừng Cộng Đồng ở Việt Nam:
Chính Sách và Thực Tiễn
Kỷ yếu hội thảo quốc gia về quản lý rừng cộng đồng
Hà Nội, ngày 5/ 6/ 2009
Tài liệu này được in với sự tài trợ của dự án học hỏi về quản trị rừng (FGLG) Việt Nam.
Dự án do Viện Quốc tế về Môi trường và Phát triển (IIED) và Trung tâm Đào tạo Lâm nghiệp
Cộng đồng cho khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (RECOFTC) điều phối.
Ủy ban Châu Âu và chính phủ Hà Lan hỗ trợ việc thực hiện dự án này. Tuy nhiên nội dung tài
liệu này hoàn toàn thuộc về trách nhiệm của tác giả và trong bất kỳ hoàn cảnh nào nó không
phản ảnh vị trí của Ủy ban Châu Âu và các nhà tài trợ khác.
ii
TỰA ĐỀ
Hội thảo Chính sách và thực tiễn quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam được Cục Lâm nghiệp
(Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn - NN&PTNT) và Tổ chức IUCN Việt Nam đồng tổ
chức tại Hà Nội vào ngày 5 / 6 / 2009 với sự tham gia đóng góp về mặt kinh phí từ tổ chức
IUCN Việt Nam và dự án FGLG Việt Nam.
Hội thảo nhằm hướng tới mục tiêu học hỏi và chia sẻ những kinh nghiệm quản lý rừng cộng
đồng để nâng cao nhận thức, tăng cường kỹ năng quản lý rừng, góp phần phát triển thể chế,
chính sách lâm nghiệp cộng đồng của Việt Nam. Hội thảo tập trung vào các nội dung liên
quan tới kinh nghiệm và thực tiễn quản lý rừng cộng đồng của các chương trình dự án và ở
một số địa phương của Việt Nam, những kiến nghị và đề xuất hoàn thiện chính sách cho quản
lý rừng cộng đồng ở Việt Nam. Các nội dung này xoay quanh bốn vấn đề trọng tâm sau: thứ
nhất, xác lập quyền quản lý và sử dụng rừng của cộng đồng; thứ hai, kế hoạch quản lý rừng
cộng đồng; thứ ba, quyền hưởng lợi và nghĩa vụ; thứ tư, tổ chức quản lý rừng cộng đồng.
Hội thảo đã thu hút được sự tham gia của sự tham gia của hơn 70 đại biểu từ nhiều tổ chức,
chương trình, dự án trong nước và quốc tế như Trung tâm Đào tạo Lâm nghiệp Cộng đồng
Khu vực Châu Á – Thái Bình Dương (RECOFTC), Chương trình Thí điểm LNCĐ ở Việt
Nam, Dự án Học hỏi quản trị rừng (FGLG), các dự án về LNCĐ đang thực hiện ở Việt Nam,
đại diện các cơ quan quản lý nhà nước và các địa phương. Nhiều kinh nghiệm thực tiễn về
quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam và các nước trong khu vực đã được chia sẻ qua các bài
trình bày chung tại hội trường cũng như trong quá trình thảo luận nhóm.
Chúng tôi xin chân thành cảm ơn sự tham gia đóng góp ý kiến của các trình bày viên và các
đại biểu tham dự hội thảo. Xin cảm ơn sự đóng góp về mặt tài chính cũng như nhân lực của
các cơ quan tài trợ và các chương trình, dự án có liên quan.
BAN TỔ CHỨC
iii
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
TÓM TẮT: LÂM NGHIỆP CỘNG ĐỒNG Ở VIỆT NAM - CHÍNH SÁCH VÀ
THỰC TIỄN
Nguyễn Bá Ngãi, Phạm Đức Tuấn, Vũ Văn Triệu, và Nguyễn Quang Tân
QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG Ở VIỆT NAM: THỰC TRẠNG, VẤN ĐỀ VÀ
GIẢI PHÁP
Nguyễn Bá Ngãi
MỘT SỐ QUẢ BƯỚC ĐẦU HOẠT ĐỘNG DỰ ÁN CHƯƠNG TRÌNH THÍ
ĐIỂM LÂM NGHIỆP CỘNG ĐỒNG
Lê Thị Thưa
LÂM NGHIỆP CỘNG ĐỒNG TRONG TIẾN TRÌNH PHÁT TRIỂN: BÀI HỌC
TỪ DỰ ÁN HỌC HỎI QUẢN TRỊ RỪNG VIỆT NAM
Nguyễn Quang Tân, Trần Ngọc Thanh, và Hoàng Huy Tuấn
XÂY DỰNG CƠ CHẾ HƯỞNG LỢI TRONG QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG
Bảo Huy
XÁC LẬP QUYỀN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG RỪNG CỦA CỘNG ĐỒNG
Vũ Văn Mễ
KẾ HOẠCH QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG
Nguyễn Bá Ngãi
CÁC ĐIỀU KIỆN VÀ TỔ CHỨC QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG: BÀI HỌC
KINH NGHIỆM TỪ TỈNH THỪA THIÊN HUẾ
Nguyễn Thị Hồng Mai và Hoàng Huy Tuấn
CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO
DANH SÁCH THÀNH VIÊN THAM GIA HỘI THẢO
iv
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BQL Ban quản lý
BV&PTR (Luật) Bảo vệ và Phát triển Rừng
ETSP Dự án Hỗ trợ phổ cập đào tạo nông lâm nghiệp vùng cao
FGLG Dự án học hỏi về quản trị rừng
GCNQSD Giấy chứng nhận quyền sử dụng (đất)
KTXH Kinh tế xã hội
LNCĐ Lâm nghiệp cộng đồng
LSNG Lâm sản ngoài gỗ
NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn
QLRCĐ Quản lý rừng cộng đồng
RDDL Dự án Phát triển Nông thôn Dak Lak
TFF Quỹ Uỷ thác ngành Lâm nghiệp
UBND Ủy ban Nhân dân
v
TÓM TẮT: LÂM NGHIỆP CỘNG ĐỒNG Ở VIỆT NAM - CHÍNH SÁCH
VÀ THỰC TIỄN
Nguyễn Bá Ngãi1, Phạm Đức Tuấn2, Vũ Văn Triệu3, và Nguyễn Quang Tân4
Quản lý rừng cộng đồng đang trở thành một trong những phương thức quản lý rừng phổ biến ở
Việt Nam và tồn tại song song với các phương thức quản lý khác như quản lý rừng của hệ
thống sản xuất kinh doanh lâm nghiệp nhà nước, quản lý rừng tư nhân. Trong thực tiễn, có
nhiều hình thái biểu hiện khác nhau, đa dạng và phong phú của phương thức quản lý rừng này
càng khẳng định vai trò của quản lý rừng cộng đồng như: rừng và đất rừng do cộng đồng tự
công nhận và quản lý từ lâu đời; rừng và đất rừng sử dụng vào mục đích lâm nghiệp được
chính quyền địa phương giao cho cộng đồng quản lý, sử dụng ổn định lâu dài; rừng và đất
rừng sử dụng vào mục đích lâm nghiệp của các tổ chức nhà nước (Lâm trường, Ban quản lý
rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, Ban quản lý các dự án) khoán cho các cộng đồng khoán bảo
vệ, khoanh nuôi và trồng mới theo hợp đồng khoán rừng; rừng và đất rừng của hộ gia đình và
cá nhân là thành viên trong cộng đồng tự liên kết lại với nhau thành các nhóm cộng đồng
(nhóm hộ) cùng quản lý để tạo nên sức mạnh để bảo vệ, hỗ trợ, đổi công cho nhau trong các
hoạt động lâm nghiệp.
Đến nay Việt Nam đã có khung pháp lý và chính sách cơ bản cho phát triển LNCĐ, được thể
hiện trong hai bộ luật lớn (Luật Đất đai năm 2003 và Luật Bảo vệ và Phát triển rừng
(BV&PTR) năm 2004) và các văn bản chính sách khác. Khung pháp lý và chính sách này thể
hiện các điểm căn bản như cộng đồng dân cư là chủ rừng, người sử dụng rừng có tư cách pháp
nhân đầy đủ hoặc không đầy đủ tuỳ theo từng điều kiện của mỗi cộng đồng và đối tượng rừng
được giao hay nhận khoán. Cộng đồng được giao đất, giao rừng, nhận hợp đồng khoán rừng
lâu dài khi đáp ứng các quy định của pháp luật và chính sách hiện hành. Cộng đồng được
hưởng các quyền và thực hiện nghĩa vụ khi tham gia quản lý rừng theo quy định của pháp luật.
Trong những năm qua, nhiều chương trình, đề án, dự án về quản lý rừng cộng đồng của Chính
phủ, các tổ chức Quốc tế được thực hiện ở nhiều nơi mang lại nhiều kết quả. Nhiều hoạt động
về quản lý rừng cộng đồng được thực hiện trên khắp cả nước đã mang lại nhiều thành công.
Bài học từ thực tiễn chỉ ra rằng có nhiều điển hình tốt về quản lý rừng cộng đồng bởi các quy
ước của cộng đồng, nghĩa vụ và quyền lợi công bằng cho các thành viên trong cộng đồng, các
thành viên trong cộng đồng ý thức về rừng bằng sự tự giác vốn có, bằng sự nghiêm khắc của
cộng đồng và bằng sự tín ngưỡng hoặc tâm linh.
1
PGS. TS. Quyền Giám đốc Sở NN&PTNT Bắc Kạn
2
TS. Phó Cục Trưởng Cục Lâm Nghiệp Việt Nam
3
TS. Đại diện trưởng IUCN Việt Nam
4
TS. Quản lý dự án FGLG Việt Nam
1
Thực tiễn cũng cho thấy do tính đa dạng của các cộng đồng nên không thể có một mô hình
LNCĐ chung mà cần có các loại hình LNCĐ khác nhau, phù hợp với từng điều kiện cụ thể.
Nhiều vấn đề đang đặt ra cho quản lý rừng cộng đồng như địa vị pháp lý của cộng đồng dân
cư thôn trong quản lý rừng, các khía cạnh về quyền đầy đủ khi cộng đồng tham gia quản lý
rừng, kế hoạch quản lý rừng, sử dụng thương mại sản phẩm từ rừng cộng đồng, cơ chế hưởng
lợi, tổ chức quản lý rừng. Đây là những vấn đề đã được trình bày và thảo luận sôi nổi trong
Hội thảo.
Về vấn đề xác lập quyền quản lý và sử dụng rừng của cộng đồng, trên cơ sở phân tích từ thực
tiễn Hội thảo đã đề xuất cơ chế chính sách liên quan như: Xác lập vị trí pháp lý của cộng đồng
khi tham gia quản lý rừng với tư cách là chủ rừng với đầy đủ quyền và nghĩa vụ như các chủ
rừng khác được quy định trong các bộ luật; Sự thừa nhận và thể chế hoá rừng do cộng đồng tự
công nhận từ lâu đời; Những khía cạnh về chính sách cho phép mở rộng đối tượng rừng giao
cho cộng đồng quản lý như các khu rừng phòng hộ, vùng đệm các khu rừng đặc dụng.
Về vấn đề lập kế hoạch quản lý rừng cộng đồng, Hội thảo thống nhất kế hoạch quản lý rừng
giữ vai trò hết sức quán trọng, là công cụ quan trọng bậc nhất để cộng đồng quản lý rừng. Kế
hoạch quản lý rừng cần phải được thể chế hoá đầy đủ về nội dung kỹ thuật, trình tự thủ tục và
tính bắt buộc cho cộng đồng quản lý rừng. Kế hoạch quản lý rừng cộng đồng là cơ sở cho cơ
quan quản lý nhà nước về lâm nghiệp đối với đối tượng là rừng do cộng đồng quản lý. Riêng
đối với rừng tự nhiên, kế hoạch quản lý rừng được thừa nhận như là phương án điều chế rừng
của cộng đồng dựa vào đó cộng đồng kinh doanh rừng tự nhiên theo đúng quy định pháp luật
hiện hành về quản lý rừng tự nhiên.
Vấn đề hưởng lợi rừng trong quản lý rừng cộng đồng đã trở thành một vấn đề “nóng” trong
hội thảo và cũng là vấn đề đòi hỏi phải có những đột phá về nhận thức, xây dựng cơ chế chính
sách và quản lý. Những kinh nghiệm từ thí điểm hưởng lợi rừng do cộng đồng quản lý ở một
số nơi ở Tây Nguyên cần được nghiên cứu và điều chỉnh trong chính sách hưởng lợi rừng. Hai
định hướng hưởng lợi rừng trong quản lý rừng cộng đồng cần được quan tâm và nghiên cứu để
mở rộng và thể chế hoá, đó là: Thứ nhất, thừa nhận và thể chế hoá khai thác thương mại và cơ
chế hưởng lợi sản phẩm rừng thương mại từ rừng cộng đồng; Thứ hai, dần tiến tới cơ chế
hưởng lợi rừng từ dịch vụ môi trường.
Tổ chức quản lý rừng cộng đồng được Hội thảo thống nhất một số điểm quan trọng là khuyến
khích sáng kiến của cộng đồng trong hình thành các tổ chức quản lý rừng cộng đồng. Kiểu tổ
chức nửa nhà nước (semi-autonomous) trong quản lý rừng cộng đồng là khá phù hợp. Cần xác
lập cơ chế hợp tác và đối tác giữa các tổ chức bên trong và ngoài cộng đồng trong quản lý
rừng. Để xác lập vị trí pháp lý và tính pháp nhân của cộng đồng trong quản lý rừng cộng đồng
việc hình thành các chủ thể kinh tế đại diện cộng đồng để có đủ pháp nhân quản lý rừng cộng
đồng và vấn đề mới cần khuyến khích nghiên cứu, thí điểm.
2
Kết quả hội thảo cho thấy việc xác lập cơ sở pháp lý một cách rõ ràng về quản lý và chia sẽ lợi
ích từ rừng cộng đồng là rất cần thiết vì:
- Cộng đồng cùng tham gia quản lý rừng là một thực tiễn không thể phủ định, dù được thể
chế hóa hoặc không thừa nhận thì nó vẫn tồn tại bởi đây là đặc trưng cơ bản của văn hoá
và quan hệ cộng đồng vùng cao đã có từ lâu đời. Do đó, việc thừa nhận cộng đồng là một
chủ thể có pháp nhân luôn có lợi cho công tác quản lý rừng. Vấn đề này cần được nghiên
cứu và bổ sung vào các bộ luật để từng bước khẳng định cộng đồng dân cư thôn có đủ
pháp nhân trong quản lý, bảo vệ, sử dụng và kinh doanh rừng.
- Sử dụng một phần rừng cho mục đích chung của cộng đồng như cung cấp gỗ làm nhà, giữ
nguồn nước, đáp ứng nhu cầu tâm linh, v.v. phải được xem là một hình thức hưởng lợi của
cộng đồng cần được thể chế hoá một cách rõ ràng. Sử dụng rừng cho mục đích chung của
cộng đồng là rất cần thiết trong bối cảnh hiện tại và tương lai khi kinh tế hộ, kinh tế trang
trại, sản xuất hàng hóa phát triển có thể là những nguy cơ làm ảnh hưởng đến việc quản lý,
sử dụng và hưởng dụng tài sản chung của cả cộng đồng như đã xuất hiện ở nhiều nơi.
Thực tế ở nhiều nơi cho thấy cộng đồng hết đất công để dùng cho mục đích chung, không
có rừng để bảo vệ nguồn nước của cộng đồng, không có quỹ công để thực hiện phúc lợi.
- Cần có đủ cơ sở pháp lý cho cộng đồng dân cư thôn có tư cách pháp nhân quản lý, sử dụng
lâm sản thương mại, nhất là đối với rừng tự nhiên được giao cho cộng đồng quản lý.
Nhưng quy định về kỹ thuật trong phương án kinh doanh rừng của cộng đồng cũng cần
được sửa đổi sao cho phù hợp với điều kiện của cộng đồng.
Kết quả hội thảo là những khuyến cáo cho các cơ quan quản lý nhà nước về lâm nghiệp Việt
Nam trong quá trình hoạch định cơ chế và chính sách và quản lý phương thức quản lý rừng
cộng đồng ở Việt Nam.
3
QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG Ở VIỆT NAM:
THỰC TRẠNG, VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP
Nguyễn Bá Ngãi
Thực trạng quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam
Ở Việt Nam, quản lý rừng cộng đồng là thực tiễn có từ lâu đời và đang trở thành một phương
thức quản lý rừng có hiệu quả được nhà nước quan tâm, khuyến khích phát triển. Phương thức
quản lý rừng này rất sinh động, phong phú mang lại hiệu quả trong quản lý rừng và phát triển
cộng đồng vùng cao.
Tính đến 31 tháng 12 năm 20075 cả nước có 10.006 cộng đồng dân cư thôn, chủ yếu là các
cộng đồng các đồng bào dân tộc ít người, đang quản lý và sử dụng 2.792.946,3 ha rừng và đất
trống đồi trọc (gọi chung là đất lâm nghiệp) để xây dựng và phát triển rừng, trong đó:
1.916.169,2 ha đất có rừng (chiếm 68,6%) và 876.777,1 ha đất trống đồi trọc (chiếm 31,4%).
Diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý nêu trên chiếm 17,20% diện tích đất quy
hoạch cho mục đích lâm nghiệp trên toàn quốc (16,24 triệu ha); diện tích đất lâm nghiệp có
rừng do cộng đồng quản lý chiếm 15% tổng diện tích rừng của cả nước (12.873.815 ha).
Trong diện tích đất lâm nghiệp có rừng do cộng đồng quản lý và sử dụng thì rừng tự nhiên
chiếm tuyệt đai đa số lên đến 96%, rừng trồng chỉ chiếm có 4%. Cộng đồng quản lý chủ yếu
rừng phòng hộ, đặc dụng (71%), rừng sản xuất chỉ chiếm 29%. Cộng đồng quản lý và sử dụng
đất lâm nghiệp nêu trên với 3 hình thức sau:
- Thứ nhất, rừng và đất rừng sử dụng vào mục đích lâm nghiệp được cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền giao cho cộng đồng quản lý, sử dụng ổn định lâu dài (có quyết định hoặc giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất và rừng, sau đây gọi tắt là giao) với diện tích 1.643.251,2
ha tương đương 58,8% diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý và sử dụng.
- Thứ hai, rừng và đất rừng do cộng đồng tự công nhận và quản lý từ lâu đời nhưng chưa
được Nhà nước giao (chưa có bất kỳ một loại giấy tờ hợp pháp nào, gọi tắt là chưa giao)
với diện tích 247.029,5 ha tương đương 8,9%. Đó là các khu rừng thiêng, rừng ma, rừng
mó nước, những khu rừng cung cấp lâm sản truyền thống cho cộng đồng.
- Thứ ba, rừng và đất rừng sử dụng vào mục đích lâm nghiệp của các tổ chức nhà nước
(Lâm trường, Ban quản lý rừng đặc dụng và rừng phòng hộ…) được các cộng đồng nhận
khoán bảo vệ, khoanh nuôi và trồng mới theo hợp đồng khoán rừng lâu năm, 50 năm, gọi
tắt là nhận khoán với diện tích 902.662,7 ha tương đương 32,3%
5
Nguồn số liệu: Cục Lâm nghiệp -Tổng hợp báo cáo rừng cộng đồng của 37 tỉnh, thành phố-Tháng 3 năm 2008;
Phạm Xuân Phương- Tổng quan về chính sách giao đất giao rừng tại Việt Nam, thực trạng và định hướng trong
thời gian tới - Kỷ yếu Diến đàn Quốc gia về giao đất giao rừng tại Việt Nam, Hà Nội – 29/5/2008.
4
Nếu xét về vùng địa lý, vùng Tây Bắc có tỷ lệ rừng cộng đồng cao nhất với 1.893.300,9 ha,
chiếm 67,8% so với tổng diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý trên cả nước. Tiếp
đến là các vùng Đông Bắc 760.131,1 ha, vùng Tây Nguyên 62.422,3 ha và Bắc Trung Bộ
58.541,7 ha. Các vùng còn lại diện tích đất lâm nghiệp giao cho cộng đồng chiếm một tỷ lệ
nhỏ. Một số tỉnh không có diện tích rừng và đất rừng giao cho cộng đồng quản lý bảo vệ.
Các loại rừng cộng đồng hình thành từ các nguồn gốc khác nhau nhưng đều được 3 chủ thể
chính quản lý là cộng đồng dân cư thôn, dòng tộc và nhóm hộ hoặc nhóm sở thích. Đối với
rừng do cộng đồng dân cư thôn và dòng tộc quản lý thường ở các vùng sâu, vùng xa, vùng
đồng bào dân tộc thiểu số phù hợp với tập quán truyền thống, điều kiện sản xuất và thị trường
kém phát triển, trình độ quản lý còn thấp. Rừng do nhóm hộ hoặc nhóm sở thích tự cùng nhau
liên kết để quản lý thường ở các vùng sản xuất và thị trường phát triển, đang dần tiếp cận đến
phương thức sản xuất hàng hóa, trình độ sản xuất của các hộ nông dân cao, khả năng đầu tư
lớn. Chính từ cơ sở này mà quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam đang dần hình thành theo 2 xu
hướng phù hợp với điều kiện cụ thể ở từng vùng, đó là quản lý rừng cộng đồng đáp ứng nhu
cầu sinh kế và quản lý rừng cộng đồng cho sản xuất hàng hóa.
Quản lý rừng cộng đồng đáp ứng nhu cầu sinh kế ở các vùng sâu, vùng xa vùng đồng bào dân
tộc thiểu số phù hợp với tập quán truyền thống, điều kiện sản xuất và thị trường kém phát
triển, trình độ quản lý còn thấp. Các sản phẩm từ rừng chủ yếu được sử dụng cho tiêu dùng
trong cộng đồng như gỗ để làm nhà, củi đốt, khai thác lâm sản ngoài gỗ. Rừng được quản lý
theo truyền thống được quy định trong hương ước của cộng đồng. Nhà nước và địa phương
cần có chính sách riêng về quy chế khai thác và sử dụng lâm sản cũng như cung cấp các dịch
vụ kỹ thuật, tổ chức và vốn để cộng đồng có thể quản lý rừng.
Quản lý rừng cộng đồng cho sản xuất hàng hóa ở các vùng sản xuất và thị trường phát triển,
đang dần tiếp cận đến sản xuất hàng hóa, trình độ sản xuất của các hộ nông dân cao, khả năng
đầu tư lớn. Các hình thức quản lý rừng cộng đồng sẽ đa dang và phong phú và ở trình độ cao
hơn như thành lập tổ chức kinh tế rừng cộng đồng có pháp nhân, có thể là hợp tác xã của cộng
đồng, doanh nghiệp cộng đồng cho quản lý rừng và chế biến lâm sản, v.v. hoạt động theo luật
doanh nghiệp. Trong trường hợp này, cộng đồng dân cư thôn sẽ tiến tới thực sự là chủ thể đầy
đủ trong quản lý và sử dụng rừng.
Khuôn khổ pháp lý và chính sách liên quan đến quản lý rừng cộng đồng
Hiện nay, cộng đồng quản lý rừng là một thực tiễn. Thực tiễn này đang chỉ ra nhiều hình thái
và cách thức cộng đồng tham gia quản lý rừng, trong khi các khía cạnh về mặt pháp lý và
chính sách về cơ chế hưởng lợi cho đối tượng cộng đồng dân cư thôn quản lý rừng đáng được
từng bước cải thiện nhưng vẫn còn nhiều điểm chưa rõ ràng. Khuôn khổ luật pháp và chính
sách của Chính phủ dần được hình thành và tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc phát
5
triển. Sự tiến triển của chính sách quản lý rừng cộng đồng được mô tả khái quát trong Bảng
I.1.
Khái niệm "Cộng đồng dân cư" đã được Luật đất đai năm 2003 định nghĩa và quy định là một
trong những Người sử dụng đất (Điều 9). Luật đất đai năm 2003 không quy định cộng đồng
dân cư được giao đất rừng sản xuất (Điều 75), đất rừng phòng hộ (Điều 76) và đất rừng đặc
dụng (Điều 77).
Bảng I.1: Tiến trình phát triển chính sách LNCĐ ở Việt Nam6
Giai đoạn Diễn giải về phát triển chính sách
Trước năm + Thừa nhận sự tồn tại của rừng cộng đồng
1954 Lâm nghiệp thuộc địa, phong kiến thừa nhận rừng cộng đồng truyền thống. Quản lý
rừng cộng đồng dựa trên các hương ước và luật tục truyền thống.
1954-1975 + Không quan tâm đến rừng cộng đồng nhưng tôn trọng cộng đồng đang quản lý những
khu rừng theo truyền thống
Miền bắc, thực hiện chính sách cải cách ruộng đất và hợp tác hóa, tập trung phát triển
lâm nghiệp quốc doanh (Lâm trường quốc doanh) và lâm nghiệp tập thể (Hợp tác xã
nông - lâm nghiệp). Mặc dù không quan tâm lâm nghiệp hộ gia đình và LNCĐ, nhưng
về cơ bản, Nhà nước vẫn tôn trọng cộng đồng vùng cao quản lý rừng theo phong tục
truyền thống, lâm nghiệp hộ gia đình được xác định là kinh tế phụ. Trong khi đó, ở miền
nam, giống thời kỳ trước năm 1954.
1976-1985 + Tập trung và kế hoạch hóa cao độ lâm nghiệp quốc doanh và tập thể, rừng do cộng
đồng quản lý bị thu hẹp
Sau giải phóng miền nam, thống nhất đất nước, Chính phủ chỉ chú ý phát triển 2 thành
phần kinh tế quốc doanh và tập thể (hợp tác xã). Lâm nghiệp quốc doanh và lâm nghiệp
tập thể phát triển ở quy mô lớn theo cơ chế kế hoạch hóa, tập trung cao độ. LNCĐ và
lâm nghiệp hộ gia đình không được khuyến khích phát triển. Tuy nhiên, một số nơi ở
vùng cao, vùng đồng bào dân tộc vẫn tồn tại các khu rừng do cộng đồng tự công nhận
nhưng mức độ tự quản dần bị mai một và lỏng lẻo.
Quyết định 184 của Hội đồng Bộ trưởng năm 1982 và Chỉ thị 29 của Ban bí thư năm
1983 về giao đất giao rừng cho các thành phần kinh tế quốc doanh và tập thể, bắt đầu
chú ý đến hợp đồng khoán rừng cho hộ gia đình.
1986-1992 + Lần đầu tiên đề cập làng bản là chủ rừng hợp pháp đối với rừng truyền thống của
làng bản.
Năm 1986, Chính phủ bắt đầu thực hiện công cuộc đổi mới bằng việc thừa nhận 5 thành
phần kinh tế. Năm 1988 và năm 1991 lần đầu tiên ra đời Luật đất đai và Luật BV&PTR
cho phép giao đất, giao rừng cho tổ chức, cá nhân và hộ gia đình. Lâm nghiệp hộ gia
đình được thừa nhận.
Ngày 17/1/1992 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) ra Nghị
định số 17/HTBT về việc thi hành Luật BV&PTR xác nhận làng, bản có rừng trước
6
Theo Nguyen Ba Ngai, Nguyen Hong Quan and Ernst Kuester. Vietnam Community Forestry 2005.
Proceedings of a First Regional Community Forestry Forum held in Bangkok, Thailand – August 24-
25, 2005. RECOFTC, 2005.
6
ngày ban hành Luật BV&PTR là chủ rừng hợp pháp.
1993-2002 + Tăng cường quá trình phi tập trung hoá trong quản lý rừng, quan tâm đến xã hội hóa
nghề rừng nhưng chính sách đối với LNCĐ chưa rõ ràng.
Ở các địa phương thực hiện nhiều mô hình quản lý rừng cộng đồng nhưng ở mức độ tự
phát hoặc mang tính chất thí điểm. Bộ NN&PTNT thành lập Tổ công tác Quốc gia về
LNCĐ để triển khai một số nghiên cứu và tổ chức nhiều hội thảo quốc gia về LNCĐ.
Nhiều chương trình, dự án quốc tế quan tâm đến phát triển LNCĐ. Nhưng về cơ bản
LNCĐ chưa được thể chế hóa rõ ràng.
Luật đất đai (sửa đổi) năm 1993, Nghị định 02/CP năm 1994 và Nghị định 163/ CP năm
1999 về giao đất lâm nghiệp đều không quy định rõ ràng cho đối tượng cộng đồng. Luật
Dân sự năm 1995 không quy định cộng đồng dân cư là một chủ thể kinh tế có tư cách
pháp nhân.
Trong giai đoạn này nhiều địa phương đã vận dụng một số văn bản của Nhà nước và của
ngành cho phát triển LNCĐ như Nghị định 01/CP năm 1995 về giáo khoán đất lâm
nghiệp, Nghị định số 29/CP năm 1998 về Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, Quyết định
245/1998/QĐ-TTg về việc thực hiện trách nhiệm của nhà nước của các cấp về rừng và
đất lâm nghiệp, Thông tư 56/TT năm 1999 của Bộ NN&PTNT về hướng dẫn xây dựng
quy ước bảo vệ phát triển rừng trong cộng đồng, Quyết định 08/2001/QĐ-TTg năm
2001 về quy chế quản lý 3 loại rừng, Quyết định 178/2001/QĐ-TTg năm 2001 về quyền
hưởng lợi và nghĩa vụ khi tham gia quản lý rừng.
Từ 2003 + Hình thành khung pháp lý cơ bản cho lâm nghiệp cộng đồng
đến nay Theo Luật Đất đai mới năm 2003, cộng đồng dân cư thôn được Nhà nước giao đất hoặc
công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp với tư cách là người sử dụng đất. Luật
BV&PTR mới năm 2004 có một mục riêng quy định về giao rừng cho cộng đồng dân cư
thôn; quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn được giao rừng.
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Thủ tướng Chính phủ về thi hành
Luật đất đai (Nghị định 181) quy định cộng đồng dân cư thôn được giao đất rừng phòng
hộ với các quyền chung như hộ gia đình và cá nhân được giao đất lâm nghiệp nhưng
cộng đồng dân cư thôn không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho
quyền sử dụng đất; không được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử đụng đất.
Luật Dân sự năm 2005 thừa nhận khái niệm sở hữu chung của cộng đồng. Theo đó,
cộng đồng dân cư thôn có quyền sở hữu đối với tài sản được hình thành theo tập quán,
tài sản do các thành viên trong cộng đồng đóng góp và cùng quản lý, sử dụng theo thoả
thuận vì lợi ích của cộng đồng.
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Thủ tướng Chính phủ về thi hành Luật đất
đai quy định cộng đồng dân cư thôn được giao đất rừng phòng hộ với các quyền chung như hộ
gia đình và cá nhân được giao đất lâm nghiệp nhưng cộng đồng dân cư thôn không được
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, bảo
lãnh, góp vốn bằng quyền sử đụng đất.
Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (BV&PTR) năm 2004 quy định cộng đồng dân cư thôn là một
trong những chủ thể có quyền nhận rừng. Với tư cách trên thì cộng đồng dân cư thôn được nhà
nước giao rừng hoặc công nhận quyền sử dụng rừng. Luật BV&PTR năm 2004 cũng định
nghĩa rất rõ ràng về quyền sử dụng rừng và quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng cũng
7
như việc công nhận các quyền đó đối với các chủ rừng. Theo Luật BV&PTR thì giao rừng là
việc nhà nước ra quyết định hành chính để trao quyền sử dụng rừng cho chủ rừng. Chủ rừng là
cộng đồng dân cư thôn cũng được nhà nước giao rừng không thu tiền đối với rừng sản xuất và
rừng phòng hộ.
Về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn cũng được quy định trong Luật BV&PTR,
thể hiện ở một số điểm rõ ràng là: Ngoài các quyền và nghĩa vụ chung được quy định: Không
được phân chia rừng cho các thành viên trong thôn; không được chuyển đổi, chuyển nhượng,
tặng cho, cho thuê, thế chấp, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sở hữu rừng sản xuất là
rừng trồng, giá trị quyền sử dụng rừng được giao.
Như vậy, đến nay Việt Nam đã có khung pháp lý và chính sách cơ bản cho quản lý rừng cộng
đồng, được thể hiện trong 2 bộ luật lớn, đó là Luật Đất đai năm 2003, Luật BV&PTR năm
2004 và các văn bản chính sách khác. Khung pháp lý và chính sách này thể hiện các điểm căn
bản sau đây:
- Thứ nhất, cộng đồng dân cư là chủ rừng, người sử dụng rừng có tư cách pháp nhân đầy đủ
hoặc không đầy đủ tuỳ theo từng điều kiện của mỗi cộng đồng và đối tượng rừng được
giao hay nhận khoán.
- Thứ hai, cộng đồng được giao đất, giao rừng, nhận hợp đồng khoán rừng lâu dài khi đáp
ứng các quy định của pháp luật và chính sách hiện hành như: Khu rừng hiện cộng đồng
dân cư thôn đang quản lý sử dụng có hiệu quả; Khu rừng giữ nguồn nước phục vụ trực
tiếp cho lợi ích chung của cộng đồng; Khu rừng giáp ranh giữa các thôn, xã, huyện không
thể giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mà cần giao cho cộng đồng dân cư thôn để
phục vụ lợi ích của cộng đồng.
- Thứ ba, cộng đồng được hưởng các quyền khi tham gia quản lý rừng theo quy định của
pháp luật như: Được công nhận quyền sử dụng rừng ổn định, lâu dài phù hợp với thời hạn
giao rừng; Được khai thác, sử dụng lâm sản và các lợi ích khác của rừng vào mục đích
công cộng và gia dụng cho thành viên trong cộng đồng; Được sản xuất lâm nghiệp- nông
nghiệp, ngư nghiệp kết hợp; Được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên diện tích
rừng được giao; Được hướng dẫn về kỹ thuật, hỗ trợ về vốn theo chính sách của nhà nước
để bảo vệ và phát triển rừng và được hưởng lợi ích do các công trình công cộng bảo vệ,
cải tạo rừng mang lại; Được bồi thường thành quả lao động, kết quả đầu tư để bảo vệ và
phát triển rừng khi nhà nước có quyết định thu hồi rừng.
- Thứ tư, cộng đồng thực hiện nghĩa vụ khi tham gia quản lý rừng theo quy định của pháp
luật như: Xây dựng quy ước bảo vệ và phát triển rừng; Tổ chức bảo vệ và phát triển rừng,
định kỳ báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền về diễn biến tài nguyên rừng và các
hoạt động liên quan đến khu rừng; Thực hiện nghĩa vụ tài chính và các nghĩa vụ khác theo
quy định của pháp luật; Giao lại rừng khi Nhà nước có quyết định thu hồi rừng hoặc khi
hết thời hạn giao rừng; Không được phân chia rừng cho các thành viên trong cộng đồng
8
dân cư thôn; Không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, bảo
lãnh, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng được giao.
Đối với chính sách giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn được khái quát theo Bảng
I.2.
Cho đến nay các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư và tín dụng không quy định cộng đồng
dân cư thôn và nhóm hộ là đối tượng được vay vốn đầu tư và hưởng ưu đãi theo Luật Khuyến
khích đầu tư trong nước khi tham gia vào các hoạt động lâm nghiệp.
Các chính sách về hưởng lợi đã được ít nhiều đề cập trong các văn bản liên quan đến giao đất
giao rừng trước đây7 như Nghị định 02/CP ra ngày 15/1/1994, Nghị định 01/CP ra ngày
04/1/1995, Nghị định 163/1999/NĐ-CP ra ngày 16/11/1999, Quyết định 08/2001/QĐ-TTg ra
ngày 11/1/2001. Tuy nhiên các văn bản chính sách này không quy định các quyền hưởng lợi
cho cộng đồng quản lý rừng.
Bảng I.2: Khái quát chính sách giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn8
Tiêu chí Theo pháp luật về đất đai Theo pháp luật bảo vệ và phát triển rừng
Hình thức giao Nhà nước giao đất rừng - Nhà nước giao rừng sản xuất. rừng phòng hộ
phòng hộ không thu tiền sử không thu tiền sử dụng đất.
dụng đất Yêu cầu:
- Diện tích rừng giao cho cộng đồng phải nằm
trong phương án giao rừng của UBND xã đã
được UBND huyện phê duyệt.
- Rừng giao cho cộng đồng phải nằm trong phạm
vi xã.
Hạn mức Không quy định Không quy định
Thời hạn Ổn định, lâu dài - Rừng sản xuất: 50 năm – có gia hạn
- Rừng phòng hộ: ổn định lâu dài
Tình trạng Không phân biệt
rừng
Các quyền - Các quyền chung
- Không được phân chia rừng cho các thành viên
trong thôn; không được chuyển đổi, chuyển
nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, góp vốn
kinh doanh bằng giá trị quyền sở hữu rừng sản
xuất là rừng trồng, giá trị quyền sử dụng rừng
được giao.
7
Hiện nay những văn bản này đã hết hiệu lực thi hành.
8
Phạm Xuân Phương-Tổng quan về chính sách giao đất giao rừng tại Việt Nam, thực trạng và định hướng trong
thời gian tới - Kỷ yếu Diến đàn Quốc gia về giao đất giao rừng tại Việt Nam, Hà Nội – 29/5/2008.
9
Hai văn bản quan trọng quy định chi tiết quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân
được giao, được thuê và được nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp là Quyết định của Thủ
tướng Chính phủ số 178/2001/QĐ-TTg ra ngày 12/11/2001 về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của
hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp (sau đây gọi là
Quyết định 178) và Thông tư liên tịch số 80/2003/TTLT/BNN-BTC của Bộ NN&PTNT và Bộ
Tài chính ra ngày 3/9/2003 về hướng dẫn thực hiện Quyết định 178/2001/QĐ-TTg (sau đây
gọi là Thông tư 80). Những nội dung cơ bản liên quan đến nghĩa vụ, quyền hưởng lợi và các
yêu cầu, điều kiện được tóm tắt trong bảng 02. Qua đó cho thấy rằng các văn bản này chỉ quy
định quyền hưởng lợi và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê nhận khoán
rừng và đất lâm nghiệp. Cộng đồng dân cư thôn, nhóm hộ và các tổ chức trong cộng đồng
không thuộc phạm vi điều chỉnh của 2 văn bản trên.
Một số bài học kinh nghiệm từ thực tiễn
Kết quả nghiên cứu, khảo sát tại Điện Biên, Hoà Bình và Thanh Hoá cho thấy 4 hình thức
QLRCĐ có nguồn gốc hình thành khác nhau, đó là rừng cộng đồng truyền thống do cộng đồng
tự công nhận từ lâu đời, rừng của thôn bản được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, rừng
giao cho nhóm hộ đồng quản lý, rừng giao cho hộ nhưng các hộ tự liên kết cùng quản lý. Các
hình thức QLRCĐ ở một số địa phương được tổng hợp trong Bảng I.3.
Bảng I.3: Hình thức quản lý rừng cộng đồng của một số cộng đồng đồng bào dân tộc ít người
vùng Miền núi phía Bắc9
STT Hình thức Nguồn gốc hình Hiên trạng và Mục đích quản lý, sử dụng
quản lý thành quy mô
Bản Huổi Cáy, xã Mùn Chung, huyện Tuần Giáo, tỉnh Điện Biên - Cộng đồng đồng bào H’Mông
1 Cộng đồng Bản tự công nhận Rừng tự nhiên 81 Bảo vệ nguồn nước. lấy gỗ làm
quản lý theo từ lâu đời. ha nhà, các lâm sản khác tiêu dùng
truyền thống hàng ngày.
Thôn Cài, xã Vũ Lâm, huyện Lạc Sơn, tỉnh Hoà Bình- Cộng đồng đồng bào Mường
2 Nhóm hộ gia Xã hợp đồng sử Rừng tự nhiên, Phủ xanh đất trống, lấy gỗ, tre
đình dụng rừng rừng trồng, 31 ha nứa bán ra thị trường
Thôn Páng, xã Phú Thanh, huyện Quan Hóa, tỉnh Thanh Hóa-Cộng đồng đồng bào Thái
3 Cộng đồng Giao và hợp đồng Rừng tự nhiên, Bảo vệ nguồn nước, lấy gỗ làm
quản lý khoán bảo vệ với 200 ha, trong đó nhà, các lâm sản khác tiêu dùng
khu bảo tồn Pù Hu giao: 102 ha, hợp hàng ngày, thu nhập từ khoán
đồng khoán: 98 ha bảo vệ
4 Nhóm hộ tự Giao cho hộ quản 120 ha do 10 Trồng rừng sản xuất cung cấp
liên kết quản lý lý và sử dụng, các nhóm hộ tự liên Luồng cho thị trường.
hộ tự liên kết kết quản lý.
Những cộng đồng vùng sâu, vùng xa, nơi sản xuất và thị trường kém phát triển, người dân
sống phụ thuộc vào rừng nhiều thì mô hình cộng đồng dân cư thôn (thôn bản) tự công nhận và
9
Nguyễn Bá Ngãi. Kết quả nghiên cứu quản lý rừng cộng đồng của đồng bào dân tộc thiểu số vùng núi phía Bắc
Việt nam - Tạp chí Nông nghiệp & Phát triển nông thôn, Tháng 5, kỳ 1 năm 2006, trg 78-80
10
cùng quản lý rừng là phổ biến. Đây là những mô hình QLRCĐ đáp ứng nhu cầu sinh kế của
người dân thể hiện rất rõ trong trường hợp của các đồng bào H’Mông ở Mùn Chung (Điện
Biên), Thái đen ở Mường Lựm (Yên Châu, Sơn La), Dao ở Cao Bằng. Ngược lại, những cộng
đồng gần vùng phát triển, nơi kinh tế thị trường và sản xuất hàng hóa đang hình thành và phát
triển thì có nhiều hình thức cộng đồng quản lý rừng khác nhau như lý rừng của cả thôn bản,
nhóm hộ, dòng họ. Đây là những mô hình QLRCĐ đang tiếp cận tới sản xuất hàng hóa thể
hiện khá rõ trong trường hợp của các đồng bào Mường ở Vũ Lâm (Hoà Bình), đồng bào Thái
ở Phú Thanh (Thanh Hóa).
Kết quả nghiên cứu, khảo sát đều cho thấy rằng, các mô hình quản lý rừng cộng đồng được tự
hình thành và phát triển, hình thức và nội dung quản lý chưa thống nhất mà thường dựa vào
khả năng hiểu biết và tự quản của cộng đồng. Tuy nhiên, các mô hình hiện tại lại cho thấy hai
nội dung quan trọng trong quản lý rừng cộng đồng là thiết lập một hệ thống tổ chức của cộng
đồng cho quản lý rừng và xây dựng hương ước mà cộng đồng dựa vào đó để tự quản lý, điều
tiết lợi ích.
Nghĩa vụ và quyền hưởng lợi theo quy định hiện hành của nhà nước chưa được phổ biến rõ
ràng và áp dụng vào đối tượng rừng cộng đồng. Cơ chế hưởng lợi theo Quyết định 178 chưa
được người dân biết. Trách nhiệm và lợi ích đều do cộng đồng tự quy định và thực hiện. Vấn
đề này rất rõ trong trường hợp của xã Mùn Chung - Điện Biên. ở hầu hết các cộng đồng đều
có quy định riêng về hưởng lợi từ rừng cộng đồng. Những quy định này được cộng đồng xây
dựng dựa vào lợi ích của cộng đồng và cá nhân trong cộng đồng.
Thực tiễn từ các mô hình quản lý rừng cộng đồng đều cho thấy cộng đồng quản lý rừng bằng 3
công cụ quản lý cơ bản sau:
(1) Hình thành tổ chức quản lý, điều hành của cộng đồng dựa trên nguyên tắc dân
bầu và tín nhiệm của cộng đồng đối với già làng, trưởng bản;
(2) Xây dựng quy ước quản lý rừng của cộng đồng dựa vào luật lệ của làng (hương
uớc), nhu cầu hiện tại và phù hợp với quy định của pháp luật ;
(3) Xây dựng cơ chế phân chia lợi ích căn cứ vào sự thống nhất chung của cộng đồng
và quy định của nhà nước mà trước mắt là cụ thể hoá cơ chế hưởng lợi theo Quyết
định 178
Mô hình tổ chức thực hiện QLRCĐ là sự phối hợp quản lý của các bên liên quan sau:
- Cộng đồng dân cư thôn là chủ thể chính bao gồm: trưởng, phó thôn, già làng trưởng bản,
hộ gia đình và cá nhân, tổ quản lý và bảo vệ rừng, các đoàn thể và tổ chức quần chúng,
nhóm hộ hay nhóm sở thích, khuyến nông lâm viên thôn bản;
- Tổ chức lâm nghiệp xã tuyên truyền pháp luật và chính sách, theo dõi diễn biến tài nguyên
rừng, hướng dẫn bảo vệ rừng và phòng chống cháy rừng, tham mưu và hỗ trợ UBND xã về
giao đất giao rừng, quản lý rừng và ngăn chặn, xử lý vi phạm;
11
- Các cấp chính quyền tỉnh, huyện và xã thực hiện 8 nội dung quản lý nhà nước về lâm
nghiệp theo Quyết định 245/1998/QĐ-TTg ngày 21/12/1998 của Thủ tướng Chính phủ;
- Các cơ quan chuyên ngành lâm nghiệp cấp tỉnh và huyện có vai trò hỗ trợ, hướng dẫn và
thúc đẩy cộng đồng quản lý rừng;
- Các tổ chức lâm nghiệp nhà nước chuyển giao công nghệ, tư vấn và hỗ trợ kỹ thuật, đầu tư
vốn cho xây dựng và phát triển rừng.
- Các tổ chức lâm nghiệp ngoài nhà nước cung cấp các dịch hỗ trợ, ký hợp đồng về đào tạo
và chuyển giao kỹ thuật.
Từ những kinh nghiệm quản lý rừng cộng đồng ở trên, một số bài học kinh nghiệm được rút ra
là:
- Cộng đồng quản lý rừng là một thực tiễn, dù được thể chế hóa hoặc không thừa nhận thì
nó vẫn tồn tại, do đó việc thừa nhận cộng đồng là một chủ thể có pháp nhân luôn có lợi
cho công tác quản lý rừng;
- Khuyến khích và phát triển hai hình thức QLRCĐ phù hợp với đặc điểm KTXH và thị
trường ở từng vùng, đó là QLRCĐ đáp ứng nhu cầu sinh kế và tiếp cận tới sản xuất hàng
hóa;
- Mô hình quản lý rừng cộng đồng theo các giai đoạn và các bước cụ thể được xác lập có thể
vận dụng vào các điều kiện cụ thể của từng xã và cộng đồng nhưng phải đảm bảo 3 điều
kiện cơ bản là: có cơ chế phối hợp của các nhóm chủ thể, thực hiện tốt 3 công cụ quản lý
và triển khai các giải pháp hỗ trợ phát triển quản lý rừng cộng đồng.
Một số vấn đề trong quản lý rừng cộng đồng
Địa vị pháp lý của cộng đồng dân cư thôn chưa thực sự rõ ràng
Mặc dù Luật đất đai 2003, Luật BV&PTR 2004 và một số văn bản khác của Nhà nước quy
định cộng đồng dân cư thôn thuộc đối tượng giao đất, giao rừng, có quyền quản lý và sử dụng
rừng nhưng địa vị pháp lý của cộng đồng vẫn chưa đầy đủ và rõ ràng. Bộ Luật dân sự 2005
quy định một tổ chức được công nhận là một pháp nhân khi có đủ các điều kiện sau: Được cơ
quan có thẩm quyền thành lập hoặc công nhận; có cơ cấu tổ chức chặt chẽ; có tài sản; tham
gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập. Cộng đồng dân cư thôn chưa hội đủ các điều kiện
trên nên không phải là một pháp nhân. Nếu giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn, khi có xẩy
ra tranh chấp dân sự với chủ thể khác hoặc có vi phạm pháp luật thì cơ quan pháp luật không
thể giải quyết được.
Vấn đề ở đây là trong khi địa vị pháp lý của cộng đồng dân cư thôn chưa rõ ràng cho giao đất,
giao rừng và quản lý rừng nhưng lại thiếu những nghiên cứu bổ sung vào các luật có liên quan.
12
Những điểm thiếu trong cơ chế chính sách
Về cơ bản, Việt Nam có khung pháp lý cho thực thi phương thức quản lý rừng cộng đồng
nhưng còn thiếu cơ chế chính sách liên quan đến quyền hưởng lợi rừng, đó là sự thiếu hụt
những quy định hiện hành về hưởng lợi, nhất là hưởng lợi gỗ trong giao rừng tự nhiên cho
cộng đồng và khi cộng đồng quản lý và khai thác gỗ thương mại10. Những thiếu sót và chưa
đầy đủ trong chính sách hiện hành luôn được hiện hữu trong thực tế, cụ thể như sau:
- Quyết định 178 và Thông tư 80 không đề cập đến hưởng lợi của cộng đồng và nghĩa vụ
của họ khi tham gia quản lý rừng. Các yêu cầu về kỹ thuật như xác định tiêu chuẩn rừng
khai thác, tỷ lệ hưởng lợi là rất phức tạp và cộng đồng không có khả năng xác định. Những
thủ tục hành chính về khai thác gỗ thương mại đối với rừng tự nhiên do cộng đồng quản lý
chưa được quy định.
- Quyết định số 40/2005/QĐ-BNN của Bộ NN&PTNT V/v ban hành Quy chế khai thác gỗ
và lâm sản khác có nhiều điểm thiếu và không phù hợp với chủ rừng là cộng đồng. Các chỉ
tiêu kỹ thuật dựa vào trữ lượng, cường độ và luân kỳ khai thác là rất phức tạp mà cộng
đồng không có khả năng xác định và thực hiện. Theo quy định việc thiết kế khai thác là do
đơn vị tư vấn thực hiện do vậy cộng đồng không biết cách quản lý rừng của mình. Thủ tục
khai thác phức tạp, nhiều cấp làm cho cộng đồng rất khó tiếp cận.
- Quyết định 106/2006/QĐ-BNN ngày 27/11/2006 của Bộ NN&PTNT V/v ban hành hướng
dẫn quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn chỉ giới hạn cho Chương trình thí điểm Lâm
nghiệp cộng đồng tại 40 xã của 10 tỉnh. Quyết định này cho phép cộng đồng khai thác gỗ
gia dụng và khai thác thương mại theo 2 phương pháp trữ lượng hoặc số cây theo cấp kính.
Phương pháp khai thác theo trữ lượng, cường độ khai thác làm cho cộng đồng khó tiếp
cận.
- Quyết định số 2324/BNN-LN ngày 21/8/2007 V/v hướng dẫn các chỉ tiêu khai thác và thủ
tục khai thác rừng cộng đồng lại giới hạn cộng đồng khai thác gỗ cho gia dụng theo khối
lượng.
Như vậy, chính sách hiện nay chưa quy định riêng về cộng đồng hưởng lợi rừng, trên thực tế
đang vận dụng những quy định về hưởng lợi và nghĩa vụ từ những quy định cho đối tượng là
hộ gia đình, cá nhân và tổ chức; chưa có quy định rõ ràng về khai thác gỗ thương mại khi cộng
đồng được giao và quản lý rừng tự nhiên; những quy định về thủ tục hành chính cũng chưa
rõ; những quy định về tiêu chuẩn kỹ thuật khá phức tạp và cộng đồng khó có thể tiếp cận.
Những thiếu hụt và chưa đầy đủ nêu trên đã và đang làm hạn chế cộng đồng tham gia quản lý
rừng.
10
Bảo Huy - Quản lý rừng và hưởng lợi trong giao đất giao rừng – Nghiên cứu điểm tại Tây Nguyên - Kỷ yếu
Diến đàn Quốc gia về giao đất giao rừng tại Việt Nam, Hà Nội – 29/5/2008
13
Những vấn đề về kỹ thuật trong quản lý rừng cộng đồng
Trong chu trình quản lý rừng cộng đồng, lập kế hoạch quản lý rừng 5 năm và hàng năm là
bước tiếp theo sau giao đất, giao rừng. Đây là bước hết sức quan trọng, được xem là phương
án kinh doanh rừng, thậm chí cần phải được thừa nhận như phương án điều chế rừng cộng
đồng đối với những khu rừng tự nhiên giao cho cộng đồng. Kinh nghiệm từ Chương trình thí
điểm Lâm nghiệp cộng đồng tại 40 xã của 10 tỉnh, Dự án ETSP, Dự án Phát triển nông thôn ở
Dak Lak (RDDL) và một số dự án khác cho thấy việc lập kế hoạch quản lý rừng 5 năm vấp
phải hai vấn đề quan trọng sau:
Một là, quy trình quy phạm lâm sinh hiện tại không phù hợp để áp dụng trong điều kiện cộng
đồng dân tộc thiểu số:
Có những sự khác biệt giữa kỹ thuật lâm sinh truyền thống và kỹ thuật lâm sinh áp dụng
cho rừng cộng đồng. Kỹ thuật lâm sinh truyền thống thường áp dụng đối với các lâm
trường quốc doanh, các công ty lâm nghiệp; trong khi đó kỹ thuật lâm sinh cho quản lý
rừng cộng đồng thường áp dụng trên quy mô nhỏ ở trong phạm vi cộng đồng. Các dự án
ETSP và RDDL đã tổ chức thử nghiệm và áp dụng giải pháp lâm sinh đơn giản trong
thực hiện kế hoạch quản lý rừng cộng đồng ở các tỉnh Hòa Bình, Thừa Thiên Huế, Đắk
Nông, Dak Lak đã đưa ra một so sánh để làm rõ sự khác biệt của hai phương thức quản
lý rừng như ở Bảng I.4.
Để áp dụng kỹ thuật lâm sinh vào rừng hiện nay, chủ yếu tuân theo quy phạm các giải
pháp kỹ thuật lâm sinh áp dụng cho rừng sản xuất gỗ và tre nứa do Bộ Lâm nghiệp ban
hành năm 199311. Quy phạm này trước đây được xây dựng phục vụ cho các đơn vị kinh
doanh rừng có quy mô diện tích lớn, nay ứng dụng vào điều kiện quản lý rừng cộng
đồng sẽ không phù hợp với nguồn lực địa phương và gặp phải một số trở ngại:
Bảng I.4: So sánh hai phương thức quản lý rừng giữa lâm nghiệp truyền thống với lâm nghiệp
cộng đồng12
Các chỉ tiêu so sánh Lâm nghiệp truyền thống Lâm nghiệp cộng đồng
Khối lượng gỗ khai Lớn (Dựa vào hiệu quả kinh tế của Nhỏ (Chủ yếu cho nhu cầu hộ gia đình
thác trong một lần khai thác) và một ít cho thương mại)
Giải pháp lâm sinh áp Khai thác chọn với cường độ lớn Chặt chọn từng cây theo cỡ kính, loài,
dụng trong một lần (Khai thác hết lượng cường độ nhỏ (Dựa vào mô hình rừng
tăng trưởng trên 20 – 30 năm của ổn định trong 5 năm, tiêu chuẩn lựa
rừng) chọn cây chặt, cây chừa)
Tần số, luân kỳ khai Không thường xuyên ("Chặt" và Thường xuyên hàng năm ở các địa
thác "Chờ"), trên 20 – 30 năm điểm khác nhau và trở lại khai thác
11
Bộ Lâm nghiệp (1993), Quy phạm các giải pháp kỹ thuật lâm sinh áp dụng cho rừng sản xuất gỗ và tre nứa,
Nxb Nông nghiệp, Hà Nội năm 1993.
12
Bảo Huy (2006), Hướng dẫn kỹ thuật lâm sinh đơn giản cho rừng tự nhiên Việt Nam, Dự án ETSP, Bộ
NN&PTNT - 2006
14
theo định kỳ 5 năm.
Công nghệ sử dụng Dây chuyền khai thác, vận xuất, Sử dụng dụng cụ đơn giản của địa
vận chuyển chủ yếu là máy móc phương, chủ yếu vận xuất bằng thủ
cơ giới công, gia súc
Tác động đến môi Tác động lớn đến đất, cây tái sinh Tác động của khai thác đến đất, tái
trường và cây rừng khác do sử dụng máy sinh, cây rừng khác là thấp do sử dụng
móc và cường độ chặt lớn dụng cụ đơn giản, cường độ chặt thấp.
Nhu cầu nuôi dưỡng Rất cao (Vì tác động lớn đến tài Thấp (Nhưng phụ thuộc vào kỹ thuật
rừng sau khai thác nguyên rừng) lựa chọn cây và chặt hạ)
Cường độ khai thác lớn ứng với luân kỳ kinh doanh dài 20 – 30 năm sẽ không thích
hợp, vì diện tích rừng giao cho cộng đồng không đủ lớn để tổ chức không gian và thời
gian khép kín trong luân kỳ quá dài, cường độ khai thác lớn sẽ không thực tế với điều
kiện đầu tư của cộng đồng.
- Các quy định về đường kính khai thác chỉ phù hợp với kinh doanh gỗ chưa đề cập
đến việc áp dụng các nhu cầu đa dạng sản phẩm từ rừng của cộng đồng.
- Hướng dẫn nặng về kỹ thuật nhưng lại thiếu cụ thể hóa để có thể ứng dụng ở cộng
đồng.
- Chưa đề cập đến kết hợp kiến thức bản địa và điều kiện cộng đồng để lựa chọn giải
pháp kỹ thuật thích hợp.
- Tiêu chuẩn xác định đối tượng khai thác rừng cao trong khi đó giao rừng cho cộng
đồng lại quá nghèo nên không tạo ra thu nhập trong một thời gian quá dài cho người
nhận rừng.
Ngoài ra các phương pháp xác định trạng thái rừng, điều tra đánh giá tài nguyên rừng và
các tính toán trữ sản lượng rừng phức tạp, nhiều công thức không thể áp dụng trong điều
kiện của cộng đồng các đồng bào dân tộc. Trong thực tế việc giao đất giao do rừng cán
bộ kỹ thuật tự điều tra đánh giá tài nguyên rừng và ấn định những kết quả này cho cộng
đồng, dẫn đến cộng đồng không hiểu họ sẽ quản lý các số liệu tài nguyên đó như thế nào
hoặc sẽ gây nghi ngờ vì họ không tin vào phương pháp.
Hai là, kế hoạch quản lý rừng cộng đồng chưa được thừa nhận và thể chế hoá như một
phương án kinh doanh rừng hay phương án điều chế rừng cộng đồng:
Hiện tại ở một số nơi bản kế hoạch quản lý rừng cộng đồng 5 năm do UBND huyện phê duyệt,
bản kế hoạch quản lý rừng cộng đồng hàng năm do UBND xã phê duyệt. Các bản kế hoạch
này mới được thừa nhận như là kế hoạch quản lý rừng mục đích sử dụng rừng nội bộ, phi
thương mại. Khai thác gỗ từ rừng tự nhiên của cộng đồng cho mục đích thương mại chưa được
thừa nhận, kế hoạch khai thác gỗ từ rừng tự nhiên do cộng đồng quản lý chưa được đưa vào
“hạn ngạch” hàng năm của các địa phương. Bản kế hoạch quản lý rừng cộng đồng không
được xem là phương án kinh doanh hay phương án điều chế rừng tự nhiên của cộng đồng,
15